EN
TR
İPTAL DAVASINI AÇAN: Anamuhalefet (Anavatan) Partisi Türkiye Büyük Millet Meclisi Grubu adına Grup Başkanvekili Hasan KORKMAZCAN.
İPTAL DAVASININ KONUSU: 6.6.1994 günlü Resmi Gazete'de yayımlanan 531 sayılı "28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname “nin 3987 sayılı Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle anayasal dayanaktan yoksun bulunduğu ve Anayasa'nın 2., 6., 7., 8., 10., 11., 48., 49., 60., 87., 91., 138. ve 153. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve uygulanmasından doğacak giderilmesi güç durum ve zararların önlenmesi amacıyla yürürlüğünün durdurulması istemidir.
I- İPTAL İSTEMİNİN GEREKÇESİ: 15.7.1994 günlü dava dilekçesinin gerekçe bölümünde aynen şöyle denilmektedir:
"Özelleştirme uygulamalarının düzenlenmesi ile özelleştirme sonucunda doğabilecek istihdamla ilgili sorunların çözümlenmesine ilişkin kanun hükmünde kararnameler çıkarılması amacıyla yetki verilmesine dair 5.5.1994 tarihli ve 3987 sayılı Kanun Yüksek Mahkemenizce Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
3987 sayılı Yetki Kanunu'nun yürürlüğe girmesinden bu yana muhtelif konularda 530, 531, 532, 533 ve 546 sayılı olmak üzere 5 adet Kanun Hükmünde Kararname yürürlüğe konulmuş bulunmaktadır. Ancak bu Kanun Hükmünde Kararnamelerin çıkarılmasına mesnet teşkil eden 3987 sayılı Yetki Kanunu'nun iptal edilmiş olması, herşeyden önce mezkûr Kanun Hükmünde Kararnameleri hukuki ve anayasal dayanaktan yoksun hale getirmiştir.
Sadece bu sebeple dahi, Yüksek Mahkemenizin bu alandaki müesses kararları da dikkate alındığında 531 sayılı "28.5.1986 tarihli ve 3291 sayılı Kânunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname” nin de iptali gerektiği düşünülmektedir. Kaldı ki 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname Anayasa’nın 2, 6, 7, 8, 10, 11, 48, 49, 60, 87, 91, 138 ve 153. maddelerine de aykırı bulunmaktadır.
Zira Bakanlar Kurulu (Hükümet), Yüksek Mahkemenizce daha önce iptal edilmiş bulunan 24.6.1993 tarihlî ve 3911 sayılı Yetki Kanununu bu defa 5.5.1994 gün ve 3987, 18.5.1994 gün ve 3990, 1.6.1994 ve 3991 ve 16.6.1994 gün ve 4004 sayılı Yetki Kanunlarıyla yeniden düzenleyerek yasama organını devre dışı bırakmak suretiyle Anayasa'nın 6. maddesindeki egemenliğin kullanılması esaslarını ihlal ederek Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerini devralma yoluna girmiştir. Bu tutumu Anayasa'nın 2. maddesindeki hukuk devleti, 7, 8 ve 9. maddelerindeki kuvvetler ayrılığı ve yetkilerin devredilemeyeceği, 6, maddesindeki egemenlik haklarının devredilemeyeceği ilkeleriyle bağdaştırmak mümkün görülmemektedir.
Keza Anayasa'nın söz konusu maddeleri muvacehesinde 87. maddesine göre kanun koyma yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisine aittir. Her ne kadar Anayasa'nın 87. maddesinde Bakanlar Kurulu'na kanun gücünde kararname çıkarma yetkisinin verilebileceği öngörülmüş ise de 91. maddesi de bunun çerçevesini ve şartlarını koymuştur. 138 ve 153. maddeleri de yargı kararlarının yürütme ve yargı organlarıyla idari makamlarını bağlayıcı nitelik taşıdığını ve uyulmasının zorunlu olduğunu hükme bağlamıştır.
Nitekim 3987 ve 3990 sayılı Yetki Kanunları bu ana hükümler ve kurallar gözönünde bulundurularak iptal edilmiş ve 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname de hukuki dayanaktan yoksun hale gelmiştir.
Bu genel açıklamalar muvacehesinde;
1- Anayasa'nın 2, 6, 7 ve 8. Maddelerine Aykırılık:
Anayasa'nın 2. maddesi, "Türkiye Cumhuriyeti bir hukuk Devletidir” hükmünü taşımakla Cumhuriyetimizin temel ilkelerinden birisinin de hukukun üstünlüğü ilkesini kabul etmiş ve bu düzenlemenin bir gereği olarak 6. maddesiyle "... Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz"; 7. maddesi "Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez"; Yürütme görevini düzenleyen 8. maddesi de "Yürütme yetkisi ve görevi, ... Anayasa ve Kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir" hüküm ve kurallarıyla kuvvetler ayrılığı ilkesini kabul etmiştir.
Dava konusu 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, müstenidatı olan 3987 sayılı Yetki Kanunu'nun, Anayasanın başta yukarıda sayılan Anayasa kuralları olmak üzere muhtelif maddelerine aykırılığı sebebiyle iptal edilmekle hukuki dayanaktan yoksun olmakla birlikte, tamamen yürütmenin, yasama organının görevlerine müdahale niteliğini de taşımakla Anayasa'nın 2, 6, 7 ve 8. maddelerindeki kurallara aykırı olduğu düşünülmektedir.
2- Anayasa'nın 10. Maddesine Aykırılık;
Bilindiği üzere Anayasa'nın 10. maddesi, herkesin, herhangi bir sebeple ayrım yapılmaksızın kanun önünde eşitliğini düzenlemekle birlikte hiç bir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamıyacağı kuralını öngörmektedir. Oysa dava konusu 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yapılan düzenlemeler sonucunda 3291 sayılı Kanunun 16. maddesi değiştirilmek suretiyle özelleştirilen veya tasfiye edilen kuruluşlarda çalışanlardan sadece T.C. Emekli Sandığı ile ilgilendirilmiş olanların başka kuruluşları nakli öngörülmekle, bu kuruluşlarda aynı yetkiyi kullanan ve aynı sorumluluğu taşıyan benzer ünvanlı görevlerde bulunan bir kısım personel bundan istisna edilmiştir. Kapsam dışı tabir edilen bu personel de, bulundukları kuruluşların yönetim ve sermeye yapıları itibariyle T.C. Emekli Sandığı kapsamında bulunan kuruluşlardır. Bu personelin T.C. Emekli Sandığı ile ilgilendirilmemiş olmaları, çalışanların değil idarelerinin kusur ve ihmali sonucudur. İdarenin kusur ve ihmalinden doğan bu eşitsizliğin bedelini özelleştirilen veya tasfiye edilen veya küçültülen kuruluşlarda çalışanlara yüklemek sadece Anayasa'nın 10. maddesine değil, 48, 49 ve 60. maddelerine de aykırılık oluşturmaktadır. Bu kuruluşlarda çalışmakta olan personelden bir kısmına veya başka kuruluşlarda benzeri görevleri yapanların önceden T.C. Emekli Sandığı ile ilgilendirilmiş olmaları sonucu başka kuruluşlara nakillerine imkân hazırlamanın, büyük bir bölümünde idarelerinin kusur ve ihmali sonucunda mezkur sosyal güvenlik kuruluşuyla ilgilendirilmemiş olmaları dolayısıyla açıkta bırakmanın Anayasa'nın yukarıda arz ettiğimiz hükümleriyle bağdaşır bir yanı bulunmamaktadır.
3- Anayasa'nın 11. Maddesine Aykırılık;
Dava konusu 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, istihsaline yetki veren 3987 sayılı Kanun, Yüksek Mahkemenizce iptal edilmiş olmakla hukuki ve anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır. Anayasa’nın bütün kurallarının, yasamayı, yürütmeyi ve idare makamlarını bağlayıcı niteliği karşısında kaynağını Anayasa ve Anayasa'ya uygun bir yetki kanunundan almayan bu Kanun Hükmünde Kararnamenin Anayasa'nın 11. maddesindeki kurala aykırılığı şüphesiz mütalaa edilmektedir.
4- Anayasa'nın 48, 49 ve 60. Maddelerine Aykırılık:
Anayasa'nın 18. maddesine göre hiçbir kimse zorla çalıştırılmayacağı gibi 48 ve 49. maddeleri de herkesin dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetine sahip bulunduğunu ve yine herkesin çalışma hak ve ödevine ilişkin genel kuralları vazetmiştir. Özelleştirme kapsamında bulunan kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlardan büyük bir kısmının işsiz bırakılması Anayasa'nın söz konusu maddeleri ve devletin devamlılığı ile bağdaştırılamaz. Devletin çalışanları korumak ve işsizliği önlemek gibi yüce görevi karşısında mevcut işsizler ordusuna yenilerini eklemesini, keza Anayasa'nın 49. maddesinde ifadesini bulan hükümleriyle bağdaştırmak mümkün görülmemektedir. Diğer taraftan Anayasa'nın 60. maddesinde öngörülen herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu ve Devletin bu güvenliği sağlayacak her türlü tedbirleri alma yükümlülüğü karşısında yeni işsizlere ve mevcut sosyal güvenlikleri yok edilmek suretiyle yeni sosyal güvenlikten mahrum bir kitlenin yaratılması sosyal bir hukuk Devleti ilkesiyle de ters düşmektedir. 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin bu yönüyle de Anayasa'nın 2, 48, 49 ve 60. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptali gerektiği düşünülmektedir.
5- Anayasa'nın 87 ve 91. Maddelerine Aykırılık:
Anayasa'nın 6, 7, 8 ve 9. maddelerinde ifadesini bulan kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olarak Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkilerine ilişkin 87. maddesi kanun koymak yetki ve görevini münhasıran yasama organına tevdi etmiştir. Her ne kadar bu madde içerisinde Bakanlar Kuruluna belli konularda ve sınırları da çizilmek suretiyle Kanun Hükmünde Kararname çıkartma yetkisinin verilebileceği de öngörülmüş ise de hiç bir zaman ve surette bu yetkinin yetki devri anlamını taşımayacağı da yine Anayasa'nın 7. maddesiyle 91. maddesindeki kurallarla, Yüksek Mahkemenizin bu konudaki müesses kararları dolayısıyla yerleşmiş yargı kararlarının gereğidir.
Dava konusu 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname Anayasa'nın bu açık hükümleriyle birlikte 11, 138 ve 153. maddeleri açısından değerlendirildiğinde de Anayasa'nın 87. ve 91. maddelerine aykırılığı şüphesizdir.
6- Anayasa'nın 138 ve 153. Maddelerine Aykırılık:
Gerek Anayasa'nın 138. maddesindeki "yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare mahkeme kararlarını hiçbir surette değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez" kuralı ve gerekse 153. maddesinde ifadesini bulan Kanun veya Kanun Hükmünde Kararnamelerin iptal kararlarının yayımlandığı gün yürürlükten kalkacağı ve Anayasa Mahkemesi kararlarının bağlayıcılığı kuralı karşısında, müstenidatı olan 3987 sayılı Yetki Kanunu'nun iptal edilmiş olması sebebiyle kanuni dayanaktan yoksun kalan 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin istihsal edilmiş olması Anayasa'nın 2, 6, 7, 8, 87 ve 91. maddeleri muvacehesinde hem bu maddelere ve hem de yine Anayasa'nın 138 ve 153. maddelerine aykırılık oluşturduğu düşünülmektedir.
Bütün bu sebeplerle 5.5.1994 tarihli ve 3987 sayılı Yetki Kanunu’na dayanılarak çıkarılan 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname bütünüyle mesnedi bulunan söz konusu Yetki Kanunu’nun iptal edilmiş olması sebebiyle kanuni dayanaktan yoksun bulunması yanında yasama organının yetkilerinin gasbi niteliğinde olması ve Anayasa’nın 2, 6, 7, 8, 10, 11, 48, 49, 60, 87, 91, 138 ve 153. maddelerine de aykırı olmakla iptali gerekmektedir.
Sonuç ve istem: Gerek Yüksek Mahkemenizce Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edilmiş bulunan 5.5.1994 tarihli ve 3987 sayılı Yetki Kanunu'na istinaden Bakanlar Kurulu'nca istihsal olunan, 6 Haziran 1994 tarihli ve 2. mükerrer 21952 sayılı Resmi Gazete ile yayımlanan 30.5.1994 tarihli ve 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin hukuki ve Anayasal dayanaktan yoksun bulunması ve gerekse taşıdığı hükümler itibariyle Anayasa'nın 2, 6, 7, 8, 10, 11, 48, 49, 60, 87, 91, 138 ve 153. maddelerine aykırılığı dolayısıyla bütünüyle:
1- Yürütmesinin durdurulması,
2- İptal gerekçelerimiz bölümünde açıklanan sebeplerle iptali,
talebinden ibaret olup, Anamuhalefet Partisi Türkiye Büyük Millet Meclisi Grubu adına bu istikâmette karar verilmesini arz ve talep ederim."
II- YASA METİNLERİ:
A. İptali İstenilen Kurallar:
İptali İstenilen 531 sayılı "28/5/1986 Tarihli ve 3291 Sayılı Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname" şöyledir:
3291 sayılı Kanunda değişiklik yapılması 5/5/1994 tarih ve 3987 sayılı Kanunun verdiği yetkiye dayanılarak Bakanlar Kurulunca 30/5/1994 tarihinde kararlaştırılmıştır.
MADDE 1
28/5/1986 tarihli ve 3291 sayılı Kanunun Beşinci Bölüm Başlığı aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Özelleştirme Uygulamalarına İlişkin Hükümler"
MADDE 2
3291 sayılı Kanunun 13 üncü maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Madde 13
Bu Kanunu göre:
A-a) Kamu İktisadi Teşebbüslerinin, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ile varlıklarının ve iştiraklerindeki kamu paylarının,
b) Kamu İktisadi Teşebbüsleri statüsü dışında kalmakla beraber sermayesinin tamamı veya yarısından fazlası Devlete ve/veya diğer kamu tüzel kişilerine ait olan ticari amaçlı kuruluşlardaki kamu payları ile bunların varlıkları ve İştiraklerindeki kamu paylarının,
c) Devletin diğer iştiralerindeki kamu paylarının ve Hazineye ait payların,
d) Yukarıdaki bendlerin kapsamına girmeyen (mahalli idareler hariç) diğer kamu tüzel kişilerinin iştiraklerindeki kamu paylarının,
e) Genel ve Katma bütçeli idareler ile yukarıdaki alt bendlerde belirtilen kurum, kuruluş, teşebbüsler ile -mahalli idareler hariç- bu kanun hükümleri uyarınca diğer bütün kamu tüzel kişilerinin gördükleri kamu hizmeti ile doğrudan doğruya ilgili olmayan, (hangi isim altında olursa olsun dinlenme, oturma ve sosyal tesisler dahil) varlıklarının; birlikte ve/veya ayrı ayrı "özelleştirme kapsamı"na alınmasına, Özelleştirme İdaresi Başkanlığının (İdare) teklifi üzerine Özelleştirme Yüksek Kurulunca (Kurul) karar verilir. (Bu maddenin A bendinin a, b, c, d ve e alt bendlerinde sayılanlar bundan böyle "kuruluş" olarak anılacaktır). Ancak kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu iktisadi teşebbüsleri statüsü dışında kalmakla beraber sermayesinin tamamı veya yarısından fazlası Devlete ve/veya diğer kamu tüzel kişilerine ait olan ticari kuruluşların özelleştirme kapsamına alınmasına ilişkin Kurul kararları Bakanlar Kurulunun onayına sunulur ve Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile onaylandığı tarihte yürürlüğe girer. Diğer kuruluşların özelleştirme kapsamına alınmasına ilişkin Kurul kararının yürürlüğe girmesi için bu şartlar aranmaz.
Kuruluşların özelleştirme kapsamana alınmasına ilişkin Kurul kararında; bu kuruluşlardan hangilerinin (iştirakler hariç) "mali ve hukuki yönden yeniden yapılandırma “ya tabi tutulacağı, hangilerinin özelleştirilmek üzere doğrudan "özelleştirme programı “na alınacağı belirtilir.
B- Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlardan;
a) Yeniden yapılandırılmalarına Kurulca karar verilenlerin yeniden yapılandırma işlemleri tamamlanıncaya kadar, bağlı oldukları Bakanlık veya kurumlar ile ilgileri ve mevcut statüleri aynen devam eder. Bunlarla ilgili mali ve hukuki yeniden yapılandırma işlemleri Hazine Müsteşarlığı tarafından yürütülür. Yeniden yapılandırma işlemleri tamamlananlar Kurul kararı ile özelleştirme programına alınır. Bu şekilde yeniden yapılandırılarak Kurul kararı ile özelleştirme programına alınanlar ile doğrudan özelleştirme programına alınanlar (14 üncü maddenin E bendinde belirtilen iştirak payları ve varlıklar hariç), programa alınmaya ilişkin Kurul kararının alındığı tarihte başkaca bir işleme gerek olmadan ve bedel alınmaksızın İdareye devredilmiş sayılır.
b) Özelleştirme programına alınarak idareye devredilenler buna ilişkin Kurul kararı tarihinden itibaren bağlı oldukları Bakanlık veya Kurumla ilişkileri kesilerek Başbakanlığa bağlanmış sayılır. Özelleştirme programına alınan kuruluşlar (bu Kanun ile 2983 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla) özel hukuk hükümlerine tabi olup, bunlar hakkında kendi kuruluş kanunları ile 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümleri uygulanmaz.
c) Özelleştirme programına alınan kuruluşlarla ilgili olarak; idari, hukuki, malî ve teknik yönden düzenlemeler yapmaya ve bu kuruluşların, "satış, devir, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair akitler yoluyla devirleri veya diğer yöntemlerle devredilmeleri suretiyle özelleştirilmelerine ve bunlara ilişkin uygulama esaslarına İdarece karar verilir.
İdare tarafından yürütülen özelleştirme uygulamalarının sonunda yapılacak nihai devir işlemleri Kurulun onayı ile yürürlüğe girer.
D- Özelleştirme programına alınan kuruluşların küçültülmesine, kısmen veya tamamen süreli veya süresiz olarak faaliyetlerinin durdurulmasına, kapatılmasına veya tasfiyesine Kurulca karar verilir. Bu kararlara ilişkin işlemler İdarece yerine getirilir.
MADDE 3
3291 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve dördüncü fıkrasından sonra gelmek üzere maddeye iki fıkra eklenmiştir.
"Özelleştirme programına alınan kuruluşlarla ilgili olarak;
A- Mevcut durumları itibariyle anonim şirket statüsünde olan kuruluşların ana sözleşmelerinin bu Kanun hükümlerine uygun hale dönüştürülmeleri ile anonim şirket statüsünde bulunmayanlardan gerekli görülenlerin bu Kanuna uygun ana sözleşmelerinin hazırlanarak anonim şirkete dönüştürülmelerine İdarece karar verilir ve bunların ana sözleşmeleri İdarece onaylanır. Ancak özelleştirilecek kuruluşların özellikleri ve kamu yararı gözönünde bulundurularak yönetim kurullarınca alınacak bazı kararların geçerliliği için, kamu hissesine onay hakkı veren imtiyazlı hisseler ihdasına Kurulca karar verilebilir.
B- Bu maddenin (A) bendi gereğince anonim şirket haline dönüştürülenlerin sermayelerindeki kamu payı %50 nin altına düşünceye kadar, diğerlerinde ise özelleştirme uygulamaları sonucu devredilmeleri tarihine kadar bunların;
a)Sermaye miktarını tespit etmeye,
b) Kuruluş, birleşme veya bölünmelerinde gerekli düzenlemeleri yapmaya; mal varlıklarına, hak ve yükümlülüklerine ilişkin esasları tespit etmeye,
c) Hesapları ve faaliyetleri ile ilgili her türlü düzenlemeyi yapmaya,
d) Bu işlemleri kolaylaştırıcı tedbirler almaya,
İdare yetkilidir.
C- Kuruluşların özelleştirme programına alınmalarından önce mülkiyetinde ve/veya tasarrufunda bulunan her türlü hak ve mameleki ile borçları, özelleştirme programına alındıktan sonra da aynen devam eder.
D- Müessese, işletme ve işletme birimlerinin ayrı ayrı anonim şirkete dönüştürülmeleri halinde bağlı oldukları kuruluşların hak ve yükümlülüklerinden hangilerinin anonim şirkete dönüştürülen bu kuruluşa intikal edeceğine, İdare tarafından karar verilir.
E- Bağlı ortaklıklar ile bağlı ortaklık statüsünde olmayan ve sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olanların iştiraklerindeki paylar ile varlıkları, gerektiğinde ilgili kuruluş adına İdare tarafından özelleştirilebilir. Bu takdirde özelleştirme sonucu elde edilecek gelir, özelleştirme giderleri düşüldükten sonra ilgili kuruluşa verilir."
"Özelleştirme programına alınan kuruluşlardan gerekli görülenlerin anonim şirkete dönüştürülmelerinde ve anonim şirkete dönüştürülenlerin Özelleştirme programında bulundukları süre içinde Türk Ticaret Kanunu, Sermaye Piyasası Kanunu ve ilgili diğer kanunlardaki şirket kuruluşuna ilişkin şartlar aranmaz."
"Özelleştirme programına alınan kuruluşlardan anonim şirkete dönüştürülenlerden kamu payı % 50 nin altına düşünceye kadar, diğerlerinde ise özelleştirme uygulamaları sonucu devredilmeleri tarihine kadar bu kuruluşların yönetim, denetim ve tasfiye kurulu üyelikleri ile genel müdürlüklerine yapılacak atamalar ve bu görevlerden alınma işlemleri, idare Başkanının teklifi ve Başbakanın onayı ile yapılır.“
"Özelleştirme uygulamalarından elde edilen gelirler ile özelleştirme programına alınan kuruluşlardan elde edilen temmettülerin tamamı Özelleştirme Fonundan toplanır."
MADDE 4
3291 sayılı Kanunun 15 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Madde 15
Özelleştirme programına alınan kuruluşların kullanımlarında bulunan gayrimenkullerle ile ilgili olarak aşağıdaki hükümler uygulanır.
A- Özelleştirme programına alınan kuruluşlardan; anonim şirkete dönüştürülenlerin kuruluş sermayelerinde veya bunların sermaye artırımlarında (iştirakler hariç) konulacak olan ayni sermayenin değerlendirilmesi idarece sonuçlandırılır. Kuruluşların anonim şirkete dönüştürülmesi halinde, şirket sermayesinin tamamı ayni sermaye olarak konulabilir. Ayni sermaye karşılığı çıkarılacak hisse senetleri idareye bedelsiz olarak devredilmiş sayılır. Bu hususlarda Türk Ticaret Kanununun 285, 299, 392 ve 404 üncü maddeleri uygulanmaz.
B- Özelleştirme programına alınan ve % 50 den fazla kamu payı bulunan kuruluşlar tarafından kullanılan, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki veya Hazinenin mülkiyetindeki taşınmaz malların (Anayasanın 43, 168 ve 169 uncu maddeleri hükümleri saklı kalmak kaydıyla) mülkiyetinin bu kuruluşlara devrine ve/veya bu kuruluşlar lehine mülkiyetin gayri aynı hakların tesisine ilişkin olarak;
a) Anonim şirket haline dönüştürülen kuruluşlardan kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu iktisadi teşebbüsü statüsü dışında kalan ve sermayesinin tamamı ve/veya yarısından fazlası Devlete ait olanların kullanımındakilerin mülkiyeti (bedelleri şirketin kuruluşunda veya yapılacak sermaye artırımında ayni sermaye olarak konulmak üzere) ilgili kuruluşa devredilir. Bu suretle oluşan ayni sermaye karşılığı çıkarılacak hisseler bedel ödenmeksizin idareye devredilmiş sayılır.
b) Anonim şirkete dönüştürülmeyen kuruluşların kullanımındaki taşınmazların mülkiyeti ise bedelsiz olarak bu kuruluşlara devredilir. Bu taşınmazlar, İdare tarafından kuruluşun mal varlığının değerlendirilmesi sırasında aktif değerler olarak değerlendirilir.
c) Bu maddenin (B) bendinde belirtilen taşınmazların devredildiği kuruluşların özelleştirilmesi sırasında idarece genel değer tespiti yapılırken, bu taşınmazların bedeli 4/11/1963 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunundaki kıymet takdiri esasları gözönünde tutularak belirlenir. Bu suretle tespit edilen taşınmaz bedeli nedeniyle özelleştirmenin yapılamıyacağının anlaşılması halinde özelleştirme idare tarafından belirlenen uygun bir fiyat üzerinden yapılabilir.
d) Bu maddenin (B) bendinde belirtilen taşınmazlar için, (tapuda tescil tarihine kadar hükmen kesinleşenler hariç) tahakkuk eden ecrimisil bedelleri talep edilmez, tahsil edilenler iade edilmez.
e) Özelleştirme programına alınan ve % 50 den fazla kamu payı bulunan kuruluşlar tarafından kullanılan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki veya Hazinenin mülkiyetindeki taşınmaz mallardan özel mülkiyete konu olamayanlar üzerinde bu kuruluşlar lehine, (Anayasanın 43, 168 ve 169 uncu maddeleri hükümleri saklı kalmak kaydıyla) devredilebilir mülkiyetin gayri ayni haklar tesis edilir.
f) Kuruluşlar, bu maddeye göre mülkiyeti devredilecek ve/veya devredilebilir mülkiyetin gayri ayni hak tesis edilecek taşınmaz mallarla ilgili başvurularını, özelleştirme programına alınmaları tarihini takip eden altı ay içinde taşınmaz malın bulunduğu defterdarlık veya malmüdürlüklerine ulaştırmak zorundadırlar.
C- Özelleştirme programındaki kuruluşlar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları arasında, taşınmaz malların ifrazı, irtifak, intifa, işletme ve kira haklarının devri ve tasfiyeci ile bedelli devri zorunlu olan taşınmaz malların devrinde ve bu maddenin uygulanmasında ortaya çıkacak sorunları çözmeye, idarenin görüşü alınarak Maliye Bakanlığı yetkilidir.
D- Bu maddenin (B) bendine göre devredilmesi gereken taşınmaz malların ifrazında 3194 sayılı İmar Kanunundaki kısıtlamalar uygulanmaz."
MADDE 5
3291 sayılı Kanunun 16 ıncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Madde 16
Özelleştirme programına alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, küçültülen, kapatılan veya tasfiye edilen kuruluşlarda çalışan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personel ile 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi sözleşmeli personel, diğer kamu kurum ve/veya kuruluşlarına, 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8 inci maddesinin (f) bendinde yer alan hükümler de dikkate alınarak aşağıdaki şekilde nakledilirler;
A- Özelleştirme programına alınan kuruluşların;
a) Özelleştirilmeleri sonucu bunlardaki kamu payının % 50 nin altına düşmesi veya bunların müessese, işletme ve işletme birimlerinin satılması veya devredilmesi halinde; satış veya devre ilişkin sözleşmenin imzalanmasından,
b) Küçültülmesi, faaliyetlerinin kısmen veya tamamen durdurulması, süreli veya süresiz olarak kapatılması veya tasfiye edilmesi sonucu istihdam yapısının değişmesi halinde bunlarla ilgili işlemlerin sonuçlanmasından,
İtibaren onbeş gün içerisinde işlem sonuçları idare tarafından ilgili kuruluşa bildirilir. İlgili kuruluş bildirim tarihinden itibaren otuz gün içerisinde T.C. Emekli Sandığına tabi personel ile ilgili bilgileri Devlet Personel Başkanlığına gönderir.
B- Personele ilişkin bilgilerin Devlet Personel Başkanlığına bildirilmesinden itibaren en geç kırkbeş gün içerisinde bu Başkanlığın teklifi üzerine ilgili personel, kamu kurum ve kuruluşlarında durumlarına uygun boş kadro ve pozisyonlara atanırlar. 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kuruluşlarda personelin durumuna uygun boş kadro bulunmaması halinde mevcut boş kadrolarda sınıf, unvan ve derece değişikliği yapmaya Bakanlar Kurulu yetkilidir.
C- Bu madde gereğince yapılacak kadro değişikliklerinde 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 9 uncu maddesinin son fıkrası hükmü uygulanmaz.
D- Bu madde gereğince diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakil sebebiyle boşalan kadro ve pozisyonlar, boşaldıkları tarihten itibaren iptal edilmiş sayılır.
E- Kamu kurum ve/veya kuruluşlarına atanacak personelin (A) bendinde belirtilen durumlarda atamanın yapılacağı tarihe kadar geçecek süredeki, aylık ücret, sosyal hak ve yardımlar ile her türlü özlük hakları Başbakanlık bütçesinden ödenir.
Kamu kurum ve kuruluşlarına atanan personelin devir sözleşmelerinin yapıldığı tarihteki kadro ve pozisyonlarına ait aylık, ek gösterge, ikramiye, her türlü zam ve tazminat haklarının veya sözleşme ücretlerinin net tutarının, nakledildiği kuruluş mevzuatına göre hakedeceği aylık veya sözleşme ücretinin (varsa ikramiye dâhil) net tutarından fazla olması halinde, nakledildiği kuruluşta aldığı ücret ile önceki ücreti eşitleninceye kadar geçen dönemde, iki ücret arasındaki fark herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak ödenir."
MADDE 6
3291 sayılı Kanuna aşağıdaki ek maddeler eklenmiştir.
“Ek Madde 6
Özelleştirme programına alınan kuruluşlardan (iştirakler hariç); anonim şirket statüsünde olanlardan kamu payı % 50 nin altına düşünceye, diğerlerinde ise bunların satışına ilişkin devir sözleşmesi yapılıncaya kadar, bu kuruluşlarda çalışan personel hakkında bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde daha önce tabi oldukları personel rejiminin uygulanmasına devam olunur.
Ek Madde 7
Kuruluşların özelleştirme programına alınmalarına ve özelleştirme uygulamaları sonucu nihai devir işlemlirinin onaylanmasına ilişkin kararlar Resmi Gazetede yayımlanır.
Ek Madde 8
Özelleştirme programındaki kuruluşlardan (iştirakler hariç) bu Kanun gereğince anonim şirkete dönüştürülenlerde üretilen veya satılan mal ve hizmetlerin fiyat ve tarifeleri bu kuruluşların yönetim kurullarınca, diğerlerinde ise yetkili organlarınca belirlenir.
Ek Madde 9
Bu Kanunun hükümleri gereğince yapılacak özelleştirme uygulamalarına ve ihale usullerine ilişkin esaslar idarece çıkarılacak yönetmeliklerle tespit olunur. Bu yönetmelikler Kurulca onaylanarak yürürlüğe girer.
Ek Madde 10
Özelleştirme uygulamaları sırasında, çıkabilecek anlaşmazlıklar yürürlükteki kanun hükümlerine göre Türkiye Cumhuriyeti Mahkemelerinde veya (uluslararası hakemlik dahil) tahkim yollarına başvurularak çözülür."
Geçici Madde 1
Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin uygulanması sırasında Kamu iktisadi Teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarda, (II) sayılı cetvele tabi sözleşmeli statüde çalışmakta iken 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi kurumlara nakledilerek Devlet memuru statüsüne geçirilenlerin sözleşmeli statüde geçen hizmet süreleri; aynı Kanunun Ek Geçici 1, 2 ve 3 üncü maddelerine göre, 456 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümleri de dikkate alınmak suretiyle kazanılmış hak aylık, derece ve kademelerinin tesbitinde değerlendirilir.
MADDE 7
Bu Kanun Hükmünde Kararname yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
MADDE 8
Bu Kanun Hükmünde Kararname hükümlerini Bakanlar Kurulu yürütür.
B. Dayanılan Anayasa Kuralları:
İptal isteminin gerekçesinde dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:
1. "MADDE 2
Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk Devletidir.11
2. “MADDE 6
Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir. Türk Milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili eliyle kullanır.
Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz."
3. “MADDE 7
Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."
4. "MADDE 8
Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir."
5. "MADDE 10
Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.
Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.
Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar."
6. "MADDE 11
Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.
Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz."
7. "MADDE 48
Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir, özel teşebbüsler kurmak serbesttir.
Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri alır."
8. "MADDE 49
Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.
Devlet, çalışma hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatını geliştirmek için çalışanları korumak, çalışmayı desteklemek ve işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak için gerekli tedbirleri alır.
Devlet, işçi-işveren ilişkilerinde çalışma barışının sağlanmasını kolaylaştırıcı ve koruyucu tedbirler alır."
9."MADDE 60
Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir.
Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar."
10. "MADDE 67
Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve Bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak. Anayasanın 14 üncü maddesindeki fiillerden dolayı hüküm giyenler hariç olmak üzere, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir."
11. "MADDE 91
Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı, tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer.”
12."MADDE 138
Hakimler, görevlerinde bağımsızdırlar; Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verirler.
Hiçbir organ, makam, merci veya kişi, yargı yetkisinin kullanılmasında mahkemelere ve hakimlere emir ve talimat veremez; genelge gönderemez; tavsiye ve telkinde bulunamaz.
Görülmekte olan bir dava hakkında Yasama Meclisinde yargı yetkisinin kullanılması ile ilgili soru sorulamaz, görüşme yapılamaz veya herhangi bir beyanda bulunulamaz.
Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez."
13. "MADDE 153
Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.
Anayasa Mahkemesi bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez.
Kanun, kanun hükmünde kararname veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.
İptal kararının yürürlüğe girişinin ertelendiği durumlarda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, iptal kararının ortaya çıkardığı hukuki boşluğu dolduracak kanun tasarı veya teklifini öncelikle görüşüp karara bağlar.
İptal kararları geriye yürümez.
Anayasa Mahkemesi kararları Resmi Gazetede hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlar."
III- İLK İNCELEME ve ESASIN İNCELENMESİ:
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in katılmalarıyla 21.7.1994 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, konunun özelliği nedeniyle başka hususlar üzerinde durulmaksızın işin esasına geçilerek incelemenin sürdürülmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.
Yürürlüğü durdurma istemine ilişkin görüşleri de içeren işin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi ve ekleri, iptali istenilen Kanun Hükmünde Kararname kurallarıyla dayanılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ:
531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kurallarından anlaşılacağı gibi, olası bir iptal kararının yürürlüğe girmesine kadar, KHK'nin uygulanması durumunda ileride giderilmesi güç ya da olanaksız durum ve zararlar doğabilecektir. Böylece verilebilecek bir iptal kararı belki de sonuçsuz kalacaktır.
Bu nedenle, davalının istemi doğrultusunda 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin iptaline yönelik istem karara bağlanıp karar yürürlüğe girinceye kadar uygulanmasından doğabilecek ve ileride giderilmesi güç ve olanaksız durum ve zararları önlemek için KHK'nin yürürlüğünün durdurulmasına Esas 1994/63, Karar 1994/60-1 sayı ile karar verilmiştir.
Mustafa BUMİN ve Lütfi F. TUNCEL bu düşüncelere katılmamışlardır.
B- ANAYASA'YA AYKIRILIK SORUNU:
1- Kanun Hükmünde Kararname Hakkında Genel Açıklama:
Kanun Hükmünde Kararname (KHK) Kurumu, 22.9.1971 günlü ve 1488 sayılı Yasa ile 1961 Anayasası'nın 64. maddesinde yapılan değişiklik sonucu hukukumuza girmiştir. Bu değişikliğin gerekçesinde "Parlamenter rejimlerde, kanun yapmanın belli usullere uyulmak zorunluluğu sebebiyle zaman aldığı ve gecikmeler meydana getirdiği bir gerçektir. Değişen iktisadi ve sosyal şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının bu usuller dışında yürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabii sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır.
Anayasa'nın 5. maddesi hükmünün prensibini bozmamak ve her halde önceden yasama meclislerince esasları bir kanunla tesbit olunan sınırlar içerisinde kalmak kaydıyla hükümete KHK'ler çıkarma yetkisinin verilmesi ve bu yetkiyi düzenleyen hükmün T.B.M.M. nin genel olarak görev ve yetkilerini belirleyen 64. maddesine eklenmesi uygun görülmüştür." denilmektedir. KHK'ler, temelde 1961 Anayasası 'ndan çok farklı olmamakla birlikte 1982 Anayasası'nda kimi yeniliklerle ve fakat benzer gerekçelerle 91. maddede düzenlenmiştir. Böylece, hem yürütme organını güçlendirmek hem de değişen ekonomik ve sosyal konuların ortaya çıkardığı sorunlara ivedi çözümler bulmak amacına ulaşılmak istenilmiştir.
Olağan dönemlerde çıkarılan KHK'lerin mutlaka bir yetki yasasına dayanması zorunludur. Yetki Yasası'nın içeriği ve öğeleri de Anayasa'nın 91. maddesinde belirlenmiştir. 87. maddede ise Bakanlar Kurulu’na "belli konularda" KHK çıkarma yetkisi vermek TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Bakanlar Kurulu’nun belli bir konuda KHK çıkarabilmesi için öncelikle TBMM tarafından kendisine bu konuda yasa ile bir yetkinin verilmiş olması gerekir. Bakanlar Kurulu, bir yasa ile önceden yetkilendirilmedikçe, kendiliğinden KHK çıkartamaz. Yasa ile verilen yetkiye dayanılarak çıkartılan KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte, başka bir anlatımla yasanın hukuksal gücüne sahip bulunmaktadır. Yasama yetkisinin, "kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak" öğelerini içerdiği kuşkusuzdur. KHK, yürürlükteki yasa hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmektedir.
Anayasa'da öngörüldüğü biçimi ile KHK’ler yapısal (organik-uzvî) bakımdan yürütme organı işlemi, işlevsel (fonksiyonel) yönden ise yasama işlemi niteliğindedirler. Ancak, Türkiye Büyük Millet Meclisi verdiği yetkiyi bir yasa ile her zaman geri alabileceği gibi kendisine sunulan KHK'leri aynen kabul etmek ya da reddetmek zorunda olmayıp dilediğinde değiştirerek de kabul edebilir. Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmesi, yasayla düzenlemesi gereken konuların yasama alanından çıkarılıp yürütme organının düzenleme alanına sokulması sonucunu doğurmaz. Bu nedenle, Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarma yetkisinin verilmiş olması Anayasa'nın 7. maddesinde öngörülen "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesini ortadan kaldırmaz.
Bakanlar Kurulu'na KHK çıkarılabilmesine yetki veren yasada yer alması zorunlu öğeler Anayasa'nın bu konuya ilişkin 91. maddesinin ikinci fıkrasında gösterilmiştir. Buna göre:
"Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.” Bundan anlaşılacağı gibi yetki yasası, yürürlüğe konulacak KHK'nin amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve bu süre içinde birden çok kararname yürürlükçe konulup konulamayacağını belirtmek zorundadır. Bakanlar Kurulu'na verilen türevsel yetki, yasada öngörülen amaç, ilke, kapsam ve süre ile sınırlı bir yetkidir. O halde, yetki yasasında Anayasa'nın belirlediği öğelerin belli bir içeriğe kavuşturularak somutlaştırılması gerekir.
Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisinin "belli konularda" verilebileceği 1961 Anayasası 'nın 64. maddesinde açıkça belirtildiği halde, 1982 Anayasası'nın yetki yasasının sahip olması gereken öğelerini gösteren 91. Maddesinde bu koşul yer almamaktadır. Ancak, 1982 Anayasası'nın 87. maddesinde "... Bakanlar Kuruluna belli konularda Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi vermek..." TBMM'nin görev ve yetkileri arasında sayılmış bulunmaktadır. Bu nedenle, 91. maddede "belli konularda" ifadesinin yer almaması bir noksanlık sayılamaz. Çünkü 87. maddede. Bakanlar Kurulu'na verilecek KHK çıkarma yetkisinin ancak belli konularda olabileceği açıkça gösterilmektedir. Bu durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kurulu'na ancak belli konularda bu yetkiyi verebilir; her konuyu kapsayacak biçimde bir KHK çıkarma yetkisi veremez. KHK'nin konusunun yetki yasasında belirlenmesi zorunludur. Yetki, somutlaştırılmış ve belli bir konuda tanınmalıdır. Bakanlar Kuruluna sınırları belirsiz bir konuda KHK çıkarma yetkisi verilemez. KHK'nin konusu da yetki yasasında belirlenen çerçevenin dışına çıkamaz. KHK'nin yetki yasasında belirtilen amaç, kapsam ve ilkelere de uygun olması gerekir. Verilen yetkinin konusunun yasada gösterilmesi zorunluluğunun bu yasaya dayanılarak yürürlüğe konulan KHK'lerin yetki yasası kapsamı içinde kalıp kalmadıklarının hem yargısal hem de siyasal denetimlerinin yapılması yönünden çak büyük bir önemi vardır. Yetki Yasası'nın kapsamı dışında yürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda düzenleme yapan bir KHK'nin Anayasa'ya aykırı olacağı kuşkusuzdur.
Anayasa'da kimi konuların KHK'lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. 91. maddenin birinci fıkrasında "Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak, sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasa'nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez." denilmektedir.
Buna göre, Anayasa'nın KHK'lerle düzenlenemeyeceğini belirlediği konularda TBMM tarafından Bakanlar Kurulu'na düzenlemede bulunması için bir yetki verilmesi de olanaksızdır. Verilen yetkinin konusunun belli olmasının, Anayasa’nın 91. maddesindeki "yetki verilemeyecek konular"ı da kapsayıp kapsamadığının incelenebilmesi yönünden de önemi büyüktür.
Bu nedenlerle, Bakanlar Kurulu'nun hangi konularda KHK çıkarabileceği Yetki Yasası'nda açıkça belirtilmeli ve verilen yetki konu yönünden mutlaka belirgin olmalıdır. Anayasa'nın 91. maddesine göre Yetki Yasası'nda çıkarılacak KHK'nin "amacı", "kapsamı" ve "ilkeleri “nin de belirtilmesi gerekir. Amaç, Bakanlar Kurulu'nun kendisine verilen yetki ile neleri gerçekleştirmesinin istendiğini belirlediğinden yetki yasasında KHK'nin amacı da somut olarak açıklanmalıdır. KHK'nin amacı ve kapsamı da konusu gibi geniş içerikli her yöne çekilebilecek biçimde genel anlatımlarla gösterilmemeli; değişik yorumlamaya elverişli olmamalıdır. KHK'nin yetki yasasında gösterilen amaç ve kapsam doğrultusunda, verilen ilkelere uygun çıkarılıp çıkarılmadığının saptanması hem yargısal hem de siyasal denetim yönünden zorunludur. KHK, yasada gösterilen amacı dışında yürürlüğe konulmuşsa ya da yetkinin kapsamını aşıyorsa veya ilkelere uygun değilse bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla Anayasa'ya aykırı düşürür.
Anayasa'ya güre yetki yasasında, Bakanlar Kurulu‘na verilen yetkinin süresinin de gösterilmesi zorunludur. Bu zorunluluk, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin yetkilerini çok uzun bir süre yürütme organına vermekten alıkoymaktadır.
Yasada öngörülen sürenin bitiminden sonra çıkarılan KHK'nin Anayasa'ya aykırı düşeceği kuşkusuzdur. Ancak, yetki süresi içerisinde çıkarılmış olan KHK'ler yasadaki sürenin bitiminden sonra da Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce onaylanmış olmasalar da geçerliliklerini korurlar.
Anayasa'nın 91. maddesinde ayrıca “Kanun hükmünde kararnameler, Resmi Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmi Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer." denilmektedir.
2- KHK'nin Yargısal Denetimi:
Anayasa'ya göre KHK'ler Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin denetimine bağlıdırlar. Anayasa'nın 91. maddesinde "Kararnameler, Resmi Gazete'de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşülür." denilmektedir. Öncelik ve ivedilik koşuluyla, yetki yasalarının gecikmeden çıkarılabilmesi ve çıkarıldıktan sonra da yürürlüğe konulan KHK'lerin aynı biçimde Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde karara bağlanması istenilmiştir.
Anayasa'da KHK’lerin siyasal denetimi yanında yargısal denetimi de öngörülmüştür, KHK'ler, işlevsel (fonksiyonel) yönden yasama işlemi niteliğinde olduklarında bunların yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesi'ne verilmiştir. Anayasa’nın 148., 150., 151., 152. ve 153. maddeleri hükümlerine göre, KHK'lerin Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunu Anayasa Mahkemesi denetler.
KHK'nin yargısal denetiminin sözkonusu olduğunda KHK'nin dayandığı yetki yasasının öncelikle Anayasa'ya daha sonra da KHK'nin kendisinin hem yetki yasasına hemde Anayasa'ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Hernekadar, Anayasa’nın 148. maddesinde KHK'lerin yetki yasalarına uygunluğunun denetlemesinden değil yalnızca Anayasa'ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de, Anayasa'ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK’nin yetki yasasına uygunluğunun denetimi girer. Çünkü, Anayasa'da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki yasasında belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmiştir. Yetki yasası olmazsa (Anayasa mad. 121 dışında) KHK olamaz. Bu yetkinin dışına çıkılması KHK'yi Anayasa'ya aykırı duruma getirir. Böylece, KHK'nin yetki yasasına aykırı olması Anayasa’ya aykırı olması ile özdeşleşir. Nitekim, 335 ve 347 sayılı KHK’ler dayandırıldıkları 3268, 3347 ve 3479 sayılı Yetki Yasalarının kapsamı dışında kalmaları nedeniyle; 493, 501, 502, 503, 508, 509, 510, 511, 512, 513, 514, 515, 516, 517, 518, 519,520,521 ve 524 sayılı KHK'ler ise dayandıkları 3911 sayılı Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilmişlerdir.
Olağanüstü Hal KHK'leri dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa‘dan (mad. 121) alırlar. Bu tür KHK'larin bir yetki yasasına dayanması gerekli değildir. Buna karşın, olağan HKH’lerin bir yetki yasasına dayanmaları zorunludur. KHK'ler, yasa gücünü dayandıkları yetki yasasından alırlar. Bu nedenle KHK'ler ile dayandıkları yetki yasası arasında çok sıkı bir bağ vardır.
Yetki Yasası, KHK ve KHK'nin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce aynen ya da değiştirilerek kabulü birbirinden bağımsız işlemler olmayıp Anayasa'da öngörülen bir sürecin değişik aşamalarıdır. KHK'nin yetki yasası ile olan bağı, KHK'yi aynen ya da değiştirerek kabul eden yasa ile kesilir. Bu yasa, KHK'yi kendi bünyesine alarak genel anlamda bir yasa niteliğine dönüştürür. Bu nedenle, KKK ile dayandığı yetki yasası arasındaki bağ KHK'nin aynen ya da değiştirilerek yasaya dönüşmesine kadar devam etmektedir, KHK, yasa gücünü, dayandığı yetki yasası ile konulan esaslara uygunluğu ve yetki yasasının da Anayasa'ya uygunluğu varsayıldığı için kazanmaktadır. Yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığının saptanması ya da bu nedenle iptaline karar verilmesi durumunda, bu varsayım gerçekleşmediğinden, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK Anayasal dayanaktan yoksun kalır. Bu durumda KHK, Anayasa'nın uygun gördüğü ölçünün ötesinde verilen bir yetkinin kullanılması sonucu çıkartılmış olması nedeniyle Anayasa’ya aykırılık oluşturur. KHK; yetki yasasına ve içeriği yönünden de Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dayandığı yetki yasası Anayasa'ya aykırı ise bu nedenle iptali gerekir.
KHK'nin Anayasa'ya uygun bir yetki yasasına dayanması geçerliliğin ön koşuludur. Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan veya dayandığı yetki yasası Anayasa'ya aykırı olan bir KHK'nin kuralları, içerikleri yönünden Anayasa'ya aykırılık oluşturmasalar bile, Anayasa'ya uygunluğundan söz edilemez.
Öbür yönden, KHK'lerin Anayasa'ya uygunluk denetimleri yasaların denetimlerinden farklıdır. Anayasa'nın 11. maddesinde; "Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz." denilmektedir. Bu nedenle yasaların denetimde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK'ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki yasasına hem de Anayasa'ya uygun olmak zorundadırlar. Bu nedenlerle, KHK kurallarının içerikler yönünden de Anayasa'ya uygunluk denetiminin yapılabilmesi için öncelikle ortada Anayasa'ya uygun bir yetki yasasının varlığı gerekir.
KHK'lerin Anayasa'ya aykırılığı saptanmış ya da bu nedenle iptal edilmiş bir yetki yasasına uygun olup olmadığının incelenmesi ise denetimi anlamsız kalır. Çünkü Anayasa'ya aykırı bir yetki yasasına dayanılarak çıkartılan KHK’lerin Anayasa'ya uygun görülmesi olanaksızdır.
Yetki yasasının iptalinin, bu yasaya dayanılarak çıkartılan KHK'lere etkisinin Anayasa’nın 153. maddesi çerçevesinde değerlendirilmesi uygun değildir. Çünkü, Anayasa'nın 153, maddesindeki "iptal kararları geriye yürümez." kuralına dayanarak, yetki yasasının iptaline ilişkin kararın, Resmi Gazetede yayımı gününe kadar çıkarılan KHK'lerin etkilenmeyeceği biçiminde bir ilke de konulamaz.
Bütün bu nedenlerle dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da iptaline karar verilen KHK'lerin, Anayasa'nın Başlangıç'ındaki "Hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı", 2. maddesindeki "Hukuk devleti" ilkeleriyle 6. maddesindeki "Hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz." kuralı ve KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesiyle bağdaştırılmaları olanaksızdır.
Bir yetki yasasına dayanmadan çıkartılan, yetki yasasının kapsamı dışında kalan, dayandığı yetki yasasının Anayasa'ya aykırılığı saptanan ya da Anayasa'ya aykırılığı nedeniyle iptal edilen KHK'lerin anayasal konumları birbirinden farksızdır. Böyle durumlarda KHK'ler anayasal dayanaktan yoksun bulunduklarından içerikleri Anayasa'ya aykırı bulunmasa bile dava açıldığında iptalleri gerekir.
3-531 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Anayasa'ya
Aykırılığı Sorunu:
Dava konusu edilen 531 sayılı Kanun Hükmünde Kararname 5.5.1994 gün ve 3987 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkartılmıştır. KHK'nin dayandığı 3987 sayılı Yetki Yasası ise Anayasa Mahkemesi’nin 7.7.1994 gün ve Esas 1994/49, Karar 1994/45-2 sayılı kararıyla iptal edilmiştir. Böylece, 531 sayılı KHK anayasal dayanaktan yoksun kalmıştır.
KHK'lerin yargısal denetimi bölümünde açıklanan nedenlerle Anayasa'ya aykırı görülerek iptal edilen 3987 sayılı Yetki Yasası'na dayanılarak çıkarılmış bulunan 531 sayılı KHK'nin Anayasa'nın Başlangıç'ında yer alan egemenliği "Millet adına kullanmağa yetkili kılınan hiçbir kişi ve kuruluşun, bu Anayasada gösterilen hürriyetçi demokrasi ve bunun icaplarıyla belirlenmiş hukuk düzeni dışına çıkamayacağı”, 2. maddesindeki "hukuk devleti”, 6. maddesindeki "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz" ilkeleriyle, KHK çıkarma yetkisine ilişkin 91. maddesine aykırıdır. Bu gerekçe karşısında dava dilekçesinde ileri sürülen diğer aykırılık nedenleri üzerinde durulmaksızın KHK'nin iptali gerekir.
Haşim KILIÇ ve Sacit ADALI bu görüşe katılmamışlardır.
IV- SONUÇ:
30.5.1994 günlü, 531 sayılı "28/5/1986 Tarihli ve 3291 Sayılı Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname"nin, dayanağını oluşturan 5.5.1994 günlü, 3987 sayılı Yetki Yasası'nın Anayasa Mahkemesi'nin 7.7.1994 günlü, Esas 1994/49, Karar 1994/45-2 sayılı kararıyla iptal edilmesi nedeniyle Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Haşim KILIÇ ile Sacit ADALI'nın Kararnamenin dayanağını oluşturan Yetki Yasası'nın iptali, önceden çıkarılmış kararnamenin iptal gerekçeni olamayacağı" yolundaki karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
21.7.1994 gününde karar verildi.
KARŞIOY gerekçesi
Esas Sayısı: 1994/64
Karar Sayısı: 1994/61-2
Çoğunluk gerekçesinde özetle; 3987 sayılı Yetki Yasası iptal edilmiş olduğundan buna dayanılarak çıkarılmış KHK’lerinde yasal dayanağı kalmayacağından esasın incelenmesine geçmeden iptali gerekir denilmektedir.
Dava konusu KHK'nin esasına geçilerek Anayasal denetimi yapılmalı idi. Salt "yasal dayanağı kalmadığı gerekçesinden" hareketle esasa geçmeden Anayasa’ya aykırı görüp iptal etmek mümkün değildir.
KHK'ler Anayasa'nın 91. maddesi gereğince yetki yasasında belirtilen çerçeve içinde çıkarılabilir. Yani KHK'yi çıkarma yetkisi bu yasa ile verilir. KHK'nin çıktığı tarihte yetki yasası yürürlükte olduğuna, yani buna dayanarak çıkarıldığına göre "yasal dayanaktan yoksundur" demek hukuka uygun düşmez. KHK hukuk alemine çıktığı tarihte yetki yasası varmıdır yokmudur buna bakılmalıdır. Yetki Yasası, KHK'ye bu hayatiyeti verdikten sonra onun yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi KHK'nin yasal dayanaktan yoksun kaldığı anlamına gelemez.
Aynı durum Yetki Yasasının Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesi halinde de devam eder. "Dayanak" yönünden, bir yasanın yürürlükten kaldırılması, süresinin sona ermesi ya da iptal edilmesi arasında hiç bir fark yoktur. Bu üç halde de sonuçta yasa varmışçasına hukuki tasarrufta bulunulamaz. Ama yasa sona ermeden evvel doğan hukuki neticeler hayattadır ve varlığını devam ettirirler.
Ancak bu yasalara dayanılarak yapılan tasarruflar hakkında hukuka aykırılık gerekçesi ile dava açılmışsa yasal dayanak yönünden değil, esastan inceleme yapılarak varsa aykırılık iptal edilir.
Yetki Yasası esastan Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir. Konusu, amacı, kapsamı ve ilkeleri yönünden tesbit edilen anayasal aykırılıklar ilgili KHK'leri de mutlaka etkiler. Yetki Yasasının belirtilen unsurlarındaki bu aykırıklar KHK'lere intikal eder. Ama bu aykırılık "Yasal Dayanak" gibi şekli değil esasa ilişkin bir aykırılıktır. Bu da ancak KHK’nin esasına geçilerek yapılacak bir inceleme sonunda tesbit edilebilir.
Yetki Yasası'nın iptali nedeniyle KHK'nin yasal dayanağının kalmadığını söylemek, iptal kararının etkisini KHK'nin hukuk alanına çıktığı tarihe kadar çekmek anlamını taşır. Böyle bir anlayışa Anayasa'nın 153. maddesindeki iptal kararlarının geriye yürüyemeyeceği ilkesi izin vermez.
Bu nedenle KHK'nin esasının incelenmesine geçmeden sadece "Yasal Dayanaktan Yoksun Kalması" sebebine dayalı bir Anayasa'ya aykırılık gerekçesine katılmıyoruz.
