4784/1 Sayıştay Genel Kurul Kararı (E : 1993/3; K : 4784/1)

KONU

Otoyol projelerinin Karayolları Genel Müdürlüğü projeleri arasından çıkartılarak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi projeleri arasına alınmasiyle ortaya çıkan mevzuata aykırı uygulamaların Türkiye Büyük Millet Meclisine yazılması istemi.

KONU İLE İLGİLİ MEVZUAT

T.C. Anayasasının 160 ncı maddesinin birinci fıkrası :

Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.

832 sayılı Sayıştay Kanununun;

1 inci maddesi :

Sayıştay, genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini yargılama yoluyla kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir.

28 inci Maddesinin I numaralı bendinin (C) fıkrası :

Sayıştay aşağıda gösterilen görevleri yerine getirir.

C) Kanunlarla Sayıştay denetimine tabi tutulan diğer kurumların bütün gelir, gider ve mallariyle nakit, tahvil, senet gibi kıymetlerinin (Emanet niteliğinde olanlar dahil) alınıp verilmesini, saklanma ve kullanılmasını denetler. Sorumluların hesap ve işlemlerini yargılayarak kesin hükme bağlar.

40 inci maddesinin (b) fıkrası :

Yapılan harcamaların ve bunlara ilişkin olarak alınan para ve sair kıymetlerin miktar ve mahiyetini gösteren cetvel ve defterlerle bunlarla ilgili her türlü belgeler, gider hesabını:

46 ncı maddesinin 2 numaralı bendinin (c) fıkrası :

İdare hesabına giren bütün işlemlerin para ve sair kıymet hareketlerinin kanun, tüzük ve yönetmeliklerdeki hükümlere uygun bulunup bulunmadığı,

5539 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun; 1737 sayılı Kanunda değişik 2 nci maddesi :

Karayolları Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır :

A) Bu Kanunda tarif olunan Otoyol, Devlet ve II yolları ağına giren yol güzergâhlarını ve bunların değişikliklerini hazırlayıp, imar mevzuatı kapsamına giren yerlerde İmar ve iskân Bakanlığının onayına sunmak, imar mevzuatı kapsamı dışında kalan yerlerde doğrudan doğruya tayin ve tesbit etmek, hazırlayacağı programları uyarınca yol ve köprüleri inşa ve ıslah etmek, onarmak ve emniyetle kullanılmalarını sağlayacak şekilde sürekli bakım altında bulundurmak ve bu konularda gerekli eğitim yapmak,

B) Bütün yol ağlarının inşaası, onarımı, bakımı ve diğer hususlar hakkında teknik esaslarla vasıf ve şartları tespit etmek,

C) Yolların kullanılmasına, teknik emniyet ve korunmasına ait esas ve kaideleri tespit etmek, yürütmek ve uygun göreceği yol işaretlerini tesis etmek,

D) Bu maddede sayılan işler için lüzumlu harita, etüd ve proje işlerini yapmak ve yaptırmak,

E) Genel Müdürlüğün çalışmalarına ait bilgileri toplamak, basmak, yayınlamak,

F) Yolların yapım, ıslah, onarım ve bakımına, emniyetle işlemesine gerekli garaj ve atelyeleri, makina ve malzeme ambarları ile depolarını, servis ve akaryakıt tesislerini, laboratuvarları, deneme istasyonlarını, tarihi yol ağlarına ait köprü ve diğer bütün yan tesisleri, yol boyu inkişafi ve ağaçlandırılması için lüzumlu fidanlıkları, dinlenme yerlerini, bakım ve trafik emniyetini sağlayacak bina ve lojmanları, verici telsiz istasyonları ile gerekli muhabere şebekelerini, Genel Müdürlüğün görevlerini daha verimli şekilde yönetimine yarayacak diğer her türlü sosyal tesisleri, hazırlayacağı ve hazırlatacağı plan ve projelerine göre yapmak, yaptırmak, onarmak, donatmak, işletmek, kiralamak ve bakımlarını sağlamak,

G) Bu maddede belirtilen görevlerin yapılabilmesi için lüzumlu her türlü alât, edavat, taşıt ve makinalar ile donatımlarını, bunların işletilmesi ve onarılması için gerekli bütün malzemeyi seçmek, sağlamak, gerekenleri, imal etmek veya ettirmek, depo etmek, onarmak, gerekli ambar, atelye ve tesisleri donatmak ve işletmek,

H) Genel Müdürlüğün görevleri içinde bulunan işlerin, yapılması, trafik akımının emniyetle ve kolaylıkla sağlanması için gerekli (arazi dahil) her türlü binalı ve binasız taşınmaz malları kamulaştırmak, satın almak, kiralamak, kanunlarına göre geçici olarak işgal etmek,

I) Otoyol, Devlet ve İl yolları ile ilgili diğer kanunların tahmil ettiği işleri yapmak.

Değişik 15 inci maddesi :

Karayolları Genel Müdürlüğüne ait yollar 3 sınıfa ayrılmıştır :

A) Otoyollar,

B) Devlet yolları,

C) İl yolları,

A) Otoyollar : Üzerinde erişme kontrolünün uygulandığı Devlet yollarıdır.

Genel olarak otoyollar ücretlidir. Bunlardan alınacak ücretin tespiti ve zaruri hallerde ücretsiz olması uygun görülen kesimlerin tayini Karayolları Genel Müdürünün teklifi üzerine Bayındırlık Bakanına aittir.

B) Devlet yolları : önemli bölge ve il merkezlerini deniz, hava ve demiryolu istasyon, iskele, liman ve alanlarını birbirine bağlayan birinci derecede anayollardır.

C) İl yolları : Bir il sınırı içinde ikinci derece önemi haiz olan ve şehir, kasaba, ilçe ve bucak gibi belli başlı merkezleri birbirlerine ve il merkezine ve komşu illerdeki yakın ilçe merkezlerine, Devlet yollarına, demiryolu istasyonlarına, limanlara, hava alanlarına ve kamu ihtiyacının gerektirdiği diğer yerlere bağlayan yollardır.

Bu üç sınıfa ait yol ağları kamu yararı, Milli Savunma ihtiyaçları ve bu ağların gelişmesine tesir eden ekonomik âmiller gözönünde tutulmak suretiyle Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından tespit ve Bayındırlık Bakanlığı Yüksek Fen Kurulunca incelendikten sonra, Bayındırlık Bakanının onayı halinde uygulanır. Düzeltmeler, değiştirmeler ve eklemeler de aynı usule bağlı olarak yapılır.

7054 sayılı Kanunla eklenen Ek 1 inci madde :

Karayolları Umum Müdürlüğü, görevleri dahilindeki işlerden umumi hükümler dairesinde ihalesi mümkün görülmiyen yol, köprü ve tüneller Maliye Vekâletinin mütalâasına istinaden İcra Vekilleri Heyetinden karar alınmak suretiyle 2490 sayılı Artırma, Eksiltme ve İhale Kanunu ile 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 83. ve 135. maddeleri hükmüne tabi olmaksızın fenni liyakatları ve iktidarları Nafia Vekâletince kabul edilmiş yerli veya yabancı uzman ve firmalara veya icabında bu firmalardan birine pazarlıkla yaptırmaya işletmeye selâhiyetlidir.

1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 4 üncü maddesi :

Zamanı idare, muhasiblerin bir senei maliye iptidasından intihasına kadar bütçeye tabi olan varidat ve sarfiyat ile bütçeye tabi olmayan emanet ve müraselâta müteallik olarak ifa eyledikleri bilcümle muamelatı ihtiva eder.

2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanunun ;

1 inci maddesi :

Bu kanunun amacı, istikrarlı ve güvenilir gelir verilmesi suretiyle tasarrufları teşvik ederek sağlanacak ek finansman kaynaktan ile kamu yatırımlarını süratle gerçekleştirmektir.

3 üncü maddesi :

Bu kanunda geçen :

a) Altyapı Tesisleri; köprü, baraj, elektrik santralı, karayolu, demiryolu, telekomünikasyon sistemleri ile sivil kullanıma yönelik deniz ve hava limanları ve benzerlerini,

c) Getir Ortaklığı Senedi; kamu kurum ve kuruluşlarına (Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet Teşekkülleri dahil) ait altyapı tesislerinin gelirlerine hakiki ve hükmi şahısların ortak olması için çıkarılacak senetleri,

ifade eder.

4 üncü maddesi :

Gelir ortaklığı senetleri, hisse senetleri ve işletme hakları ile altyapı tesislerinin işletilmesinden sağlanan gelirler ilgili kuruluşların bütçeleri dışında T.C. Merkez Bankasında kurulacak Kamu Ortaklığı Fonunda toplanır.

5 inci maddesinin (a) fıkrası :

Gelir ortaklığı senedi çıkarılacak altyapı tesislerinin işletme, bakım, onarım, idame ve benzeri her türlü masrafları ilgili idarelerce bu fondan karşılanır.

5 inci maddesinin (d) fıkrası :

İleride gelir ortaklığı senedi, hisse senedi ve işletme hakkı uygulamasına dahil edilebilecek altyapı tesisleri ve tesislerin finansmanında kullanılır.

Değişik 7 nci maddesi :

Başbakanlığa bağlı ve kamu tüzel kişiliğine sahip Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı kurulmuştur. Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının görevleri aşağıda belirtilmiştir.

c) Çıkarılacak getir ortaklığı senetleri ve hisse senetlerinin adedi, değeri ve bunlarla ilgili hususları belirlemek,

d) Tesislerin hakiki ve hükmi şahıslar tarafından işletilmesi şartlarını teshil etmek.

11 inci maddesinin (a) fıkrası :

Altyapı tesislerinin mülkiyeti ilgili Kamu Kurum ve Kuruluşuna (Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet Teşekkülleri dahil) ait olmak kaydıyla bu tesisler için Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulunca Gelir Ortaklığı Senedi çıkarılabilir.

12 nci maddesi :

Kamu Ortaklığı Fonunun kullanılması ile ilgili bütün işlemler Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi tarafından yürütülür.

Buna ilişkin esaslar Bakanlar Kurulu tarafından düzenlenecek bir yönetmelikle tespit olunur.

13 üncü maddesi :

Bu Kanunla yapılması öngörülen işlerde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu hükümleri uygulanmaz.

15 inci maddesi :

Kamu Ortaklığı Fonunun denetimi 20/10/1983 tarih ve 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname esaslarına tabidir.

2886 sayılı Devlet İhale Kanununun değişik 89 uncu maddesi :

Bu kanun hükümlerinin uygulanmasının mümkün olamıyacağı haller ile ..... ilgili bakanlığın teklif edeceği ihaleler için bu Kanun hükümleri dışında kalınmasına Bakanlar Kurulunca karar verilebilir. Bu ihalelerde uygulanacak usul ve esaslar idarelerince hazırlanarak ilgili bakanın onayı ile belirlenir.

1992 yılı Bütçe Kanununun 22 nci maddesi :

2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde altyapı tesislerinin finansmanı amacıyla ayrılan kaynakları, bir yandan Bütçede açılacak özel tertibe gelir, diğer yandan ilgili kuruluş bütçesinde açılacak tertiplere özet ödenek kaydetmeye, bunlardan yılı içinde harcanmayan miktarı ertesi yıl bütçesine gelir ve ödenek kaydetmeye Maliye ve Gümrük Bakanı yetkilidir.

1992 yılı Katma Bütçeli İdareler Bütçe Kanununun 4 üncü maddesi :

Karayolları, Köy Hizmetleri ve Devlet Su İşleri Genel Müdürlükleri; genel ve katma bütçeli kuruluşlar hariç diğer kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişilerden vaki olacak hizmet taleplerini kendi imkanları nisbetinde, yapılacak anlaşmalar esasları dahilinde ve bedeli mukabilinde yerine getirmeye yetkilidirler. Bu amaçla yatırılacak paralar bir taraftan adı geçen kuruluşlar bütçelerinin (B) işaretli cetveline getir diğer taraftan (A) işaretli cetvelde mevcut veya yeniden açılacak tertiplere Maliye ve Gümrük Bakanlığınca ödenek kaydolunur.

Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında 511 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 27 nci maddesi :

Yıllık programlar Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Yüksek Planlama Kuruluna sunulur. Bu Kurul programları inceleyerek bir raporla Bakanlar Kuruluna sunar. Bakanlar Kurulunda kabul edilen yıllık programlar kesinleşmiş olur. Yıllık programlar ile birlikte orta vadeli tahminler de sunulur.

Yıllık programlar, bütçeler ile iş programlarından evvel hazırlanır, bütçelerle iş programlarının hazırlanmasında yıllık programlarda kabul edilmiş olan esaslar dikkate alınır.

Bütçelerin TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmesi sırasında, birden fazla yılı kapsayan ve Kalkınma Planı ve Yıllık Programların bütünlüğünü ilgilendiren yatırım projelerinin Programa ilave edilmesinde, Kalkınma Planlarının Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında 3067 sayılı Kanunun 2 nci maddesinde yer alan esas ve usullere uyulur.

Yıllık programlarda yer alan makro politikaların uyum içinde yürütülmesini sağlamak amacıyla Bakanlar Kuruluna üç ayda bir değerlendirme raporları sunulur.

Başbakanlık Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliğinin 59 uncu maddesi :

İdare yararı görüldüğü durumlarda aşağıda gösterilen kuruluşlardan doğrudan doğruya alım yapılabilir veya bu kuruluşlara iş yaptırılabilir.

a) Genel, katma ve özel bütçeli idareler, bunlara bağlı döner sermayeler ve sermayesinin yansından fazlası bunlara ait olan ortaklıklar,

b) Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet Teşekkülleri ile sermayesinin yansından fazlası, bu kuruluşlara ait olan ortaklık ve müesseseler,

c) Özel Kanunlarla kurutmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar,

d) Kamu yararına faaliyet gösteren vakıf ve dernekler.

İNCELEME

Konu ile ilgili mevzuat ve bu husustaki Daire kararı incelenerek gereği görüşüldü:

Karayolları Genel Müdürlüğü Kurutuş ve Görevleri Hakkında 5539 sayılı Kanunla, otoyollar, devlet yolları ve il yolları olarak sınıflandırılan yolların yapım, onarım ve bakımı Karayolları Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmış ve bu yollarla ilgili projelerin gerçekleştirilmeleri de anılan Genel Müdürlüğün bütçesine konulan ödeneklerle sağlanmıştır.

Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkındaki 2983 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra, Karayolları Genel Müdürlüğünün 1986 yılı Programında yer alan sekiz adet otoyol projesinin Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının kendi usullerine göre yaptırılmasına imkan vermek bakımından Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkarılarak Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı projeleri olarak yer alması Karayolları Genel Müdürlüğü’nün teklifi üzerine 223 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 34 üncü maddesi gereğince Yüksek Planlama Kurulunca uygun görülmüş, 20/4/1986 tarih ve 86/10611 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile de bahse konu otoyol projeleri Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkarılarak, Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı projeleri arasına alınmıştır.

Toplu Konul ve Kamu Ortaklığı Kurulunca alınan 2/7/1986 tarih ve K-23 sayılı kararda: “Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının kendi usullerine göre yaptırılmasına imkan vermek amacıyla Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkarılarak Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı projeleri olarak yer alması uygun görülen otoyol projelerinden henüz İhalesi yapılmamış olan bölümlerle ilgili ihale işlemlerinin "Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliği”nin, ihale usullerine tabi olmaksızın kamu kurum ve kuruluşlarına iş yaptırılması ile ilgili 59/a maddesi gereğince; Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanıp Bayındırlık ve İskan Bakanı tarafından onaylanan ihale usul ve esaslarına göre Karayolları Genel Müdürlüğünce yürütülmesine,

Bahsi geçen otoyolların finansmanı için Kamu Ortaklığı Fonundan Maliye ve Gümrük Bakanlığı Karayolları Merkez Saymanlığı hesabına aktarılan tutarların saymanlık tarafından emanet hesabına alınarak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresince belirlenecek esaslar dahilinde Karayolları Genel Müdürlüğü'nce verilecek talimatlara istinaden, gerekli kanuni kesintiler yapıldıktan sonra ilgili yerlere ödenmesine ve bu ödemelerden yapılan kesintilere ait kanuni vecibelerin saymanlık tarafından yerine getirilmesine,

Yukarıda zikredilen projelerden ihalesi yapılmış ve yapılacak olan işlerle ilgili sair icraat ve finansman muamelelerinin Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı ile Karayolları Genel Müdürlüğü arasında imzalanacak birer protokolle düzenlenmesine,”

Karar verilmiştir.

Bahsedilen karar üzerine Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi ile Karayolları Genel Müdürlüğü arasında bir protokol yapılmış ve bu protokolde mülkiyeti Karayolları Genel Müdürlüğü uhdesinde kalmak üzere otoyol projelerinin yürütülmesi ile ilgili olarak Karayolları Genel Müdürlüğünün yapacağı isler ile Toptu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresinin yapacağı işler belirlenmiştir. Bu meyanda otoyolların finansmanı ipin Kamu Ortaklığı Fonundan Karayolları Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığı hesabına aktarılan paranın saymanlık tarafından emanet hesabına alınarak daha sonra Maliye ve Gümrük Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünce 14.8.1986 tarihli yazı ile bildirilen usule güre ve Karayolları Genel Müdürlüğünce verilecek talimatlara istinaden gerekli kanuni kesintiler yapıldıktan sonra ilgili firmalara ödemelerin yapılabileceği ifade edilmiştir. Bu arada hesabın giriş çıkış ve bakiyesini gösteren aylık vaziyet cetvelleri ile yapılan ve yapılacak olan işin parayla ifade edilecek miktarlarının ve kalan işin süresinin belirlendiği tasdikli dönem raporlarının Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresine Karayolları Genel Müdürlüğünce verilmesi yolunda adı geçen protokola hükümler konulmuştur.

Bu gelişmeler üzerine, 5539 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun hükümleri uyarınca ve genel hükümler gereğince yapılmakta olan otoyol ihaleleri, otoyol projelerinin Karayolları Genel Müdürlüğü projeleri arasından çıkartılarak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi projeleri arasına alınmasını sağlayan 20.4.1986 tarih ve 86/10611 sayılı Bakanlar Kurulu Kararından sonra Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresinin kendi usullerine göre yapılmaya başlanmıştır.

Karayolları Kuruluş ve Görevleri Hakkında 5539 sayılı Kanun gereğince otoyolların yapım onarım ve bakımı Karayolları Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır. Bu görevin gerektirdiği hizmetlere ilişkin projelerin, Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkarılarak, amacı; "istikrarlı ve güvenilir gelir verilmesi suretiyle tasarrufları teşvik ederek ek finansman kaynakları ile kamu yatırımlarını süratle gerçekleştirmek" olan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi yatırım projeleri arasına alınması, kamu yatırımları için gelir ve ek finansman sağlamakla görevlendirilmiş bir kuruluşa gerek kendi kuruluş Kanununa gerekse 5539 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Kuruluş Kanununa aykırı olarak görev tevdi edilmesi sonucunu doğurmuştur.

Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi yapılan bu protokolle, Karayolları Genel Müdürlüğünce yapılan işler üzerinde bir kontrol mekanizması kurmak suretiyle ne kendi kuruluş Kanununda, ne de Karayolları Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanunda bulunmayan bir hususu uygulamaya koymuştur.

Bir finansman kuruluşunun kredi şeklinde, finansal kiralama şeklinde veya bu şekillerin herhangi bir kombinasyonu ile verdiği finansmanı yaptığı akillerle kontrol ve takip etmesi doğal olmakla birlikte iki kamu kurumu arasında böyle bir uygulamaya kuruluş kanunlarında yer verilmiş değildir. Karayolları Genel Müdürlüğünün görev, yetki ve sorumlulukları ile denetim organları ise kanunlarla belirlenmiş olup, protokol ve sözleşmelerle vesayet mekanizması tesis edilmesinin sözü edilen kanunlarla bağdaşır yanı yoktur.

Bilindiği gibi 223 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 34 üncü maddesi hükmü uyarınca yıllık programlar, bütçeler ve iş programlarından önce hazırlanmaktadır. Bütçelerle, iş programlarının hazırlanmasında yıllık programlarla kabul edilen esaslara uyulması zorunludur.

Yıllık programlarda, kamu kesimince yapılacak yatırımların sektörler ve kurumlar itibariyle dağılımı ayrıntılarıyla yer almakta olup, Bütçe ve Plan Komisyonunda genel ve katma bütçelere konulacak yatırım ödenekleri yıllık programlardaki ayırım dikkate alınarak tesbit edilmektedir. Genel ve Katma Bütçe tasarıları Türkiye Büyük Millet Meclisince kabul edilip kanunlaştıktan sonra, genel ve katma bütçeli dairelere verilen yatırım ödenekleri ile bu daireler dışında kalan diğer kamu kuruluşlarına ait yatırım tutarları gözönüne alınarak Bakanlar Kurulunca, yatırım ödeneklerinin projelere dağılımını gösteren yıllık yatırım programı yürürlüğe konulmaktadır.

20.4.1986 tarih ve 86/10611 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile otoyol projelerinin Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı projeleri arasında yer almasına karar verilmiş olması, bu Kuruluş nezdinde bulunan fondan ayrılan paranın otoyolların yapımı için kullanılmasına imkan sağlamaya yönelik bulunmaktadır.

Ne var ki bahse konu Bakanlar Kurulu Kararında yer alan “a) kendi usullerine göre yaptırılmasına imkan vermek amacıyla” ifadesinden hareketle 2983 sayılı Kanunun amacı dışına çıkılarak, 5539 sayılı Karayolları Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanuna ve bu Kanunla getirilen statüye ve Bütçe Kanunlarına aykırı uygulamalar ortaya konulmuştur.

Nitekim 1992 yılı Bütçe Kanununun 22 nci maddesinde ”a) 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde altyapı tesislerinin finansmanı amacıyla ayrılan kaynakları, bir yandan Bütçede açılacak özel tertibe gelir, diğer yandan ilgili kuruluş bütçelerinde açılacak tertiplere özel ödenek kaydetmeye, bunlardan yılı içinde harcanmayan miktarı ertesi yıl bütçesine devren gelir ve ödenek kaydetmeye Maliye ve Gümrük Bakanı yetkilidir.

Devlet Planlama Teşkilatı, bu suretle temin edilen kaynakların 1992 Yılı Programı ile ilişkisini yılı içinde gerçekleştirmeye yetkilidir.” hükmü getirilmiş.

Katma Bütçeli idareler 1992 Mali Yılı Bütçe Kanununun 4 üncü maddesinde ise; ”a) Karayolları, Köy Hizmetleri ve Devlet Su İşleri Genel Müdürlükleri; genel ve katma bütçeli kuruluşlar hariç diğer kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişilerden vaki olacak hizmet taleplerini kendi imkanları nispetinde, yapılacak anlaşmalar esasları dahilinde ve bedeli mukabilinde yerine getirmeye yetkilidirler. Bu amaçla yatırılacak paralar, bir taraftan adı geçen kuruluşlar bütçelerinin (B) işaretli cetveline gelir, diğer taraftan (A) işaretli cetvelde mevcut veya yeniden açılacak tertiplere Maliye ve Gümrük Bakanlığınca ödenek kaydolunur.” hükmüne yer verilmiştir.

Aynı mahiyette hükümler 1986 ve müteakip yıl bütçe kanunlarında da yer almıştır.

Yukarıya aynen alınan Bütçe Kanunu hükümlerinden de anlaşılacağı gibi altyapı tesislerinin finansmanı için ayrılan kaynaklarla, genel ve katma bütçeli kuruluşlar dışında kalan kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişilerden vaki olacak hizmet talepleri için yatırılacak paralar bir yandan özel tertibe gelir, diğer yandan yapımcı kuruluş bütçesine ödenek kaydedilmek suretiyle projenin gerçekleştirilmesi, kanuni mezuniyeti olan kurumun yetki ve sorumluluğuna tevdi edilecektir.

Bu konuda işin her safhasında yetkili olan kurum ise 5539 sayılı Kanun gereğince Karayolları Genel Müdürlüğü olup, esasen bu yolların mülkiyeti de adı geçen Genel Müdürlüğe ait bulunduğundan işin 2886 sayılı Kanunun genel hükümlerine göre ihale edilmesi mümkün görülmese dahi aynı Kanunun 89 uncu maddesi gereğince Bakanlar Kurulu Kararı ile bu ihaleler için uygulanacak özel usul ve esasların ilgili Bakanın onayı ile belirlenmesi sureliyle de işin özelliğine göre ihale yapılması mümkün olduğundan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresinin usullerine göre ihale yapılmasında herhangi bir zaruret bulunmamaktadır.

Bu gelişmelerden sonra, ayrıca Maliye ve Gümrük Bakanlığınca Karayolları Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığına gönderilen paranın ayrı bir emanet hesabı açılarak takibedilmesi için “Kamu Ortaklığı Fon Hesabı” adı altında yeni bir hesap açılması yoluna gidilmiştir. Maliye ve Gümrük Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından, Karayolları Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığına gönderilen yazıda hesabın işleyişi hakkında verilen talimatlara göre muhasebe işlemlerinin yürütüldüğü ve ödemelerin yapıldığı görülmüştür. Bahsekonu hesap mahiyeti ve işleyişi itibariyle Karayolları Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığı emanet hesaplarından farklı olmayıp, bu hesap içinde ayrı bir parti halinde takip edilmesi de mümkün iken, hesabın mizanda ayrıca görülmesi ve izleme kolaylığı bakımından "330 Kamu Ortaklığı Fonu Hesabı" adı altında ayrı bir hesap açılmasının tercih edilmiş olduğu anlaşılmaktadır.

1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 4 üncü maddesinde yer alan; “Zamanı idare, muhasiplerin bir senei maliye iptidasından intihasına kadar bütçeye tabi olan varidat ve sarfiyat ile bütçeye tabi olmayan emanet ve müraselâta müteallik olarak ifa eyledikleri bilcümle muamelâtı ihtiva eder.” hükmü ile de Kamu Ortaklığı Fon Hesabının bütçeye tabi olmayan emanet ve müraselâta müteallik olarak Karayolları Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığı tarafından ifa edilen işlemler meyanında ve adı geçen saymanlığın zamanı idaresine dahil bir emanet hesabı niteliğinde olduğunda kuşku bulunmamaktadır.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 160 ıncı maddesi ile 832 sayılı Sayıştay Kanununun 1 inci maddesinde; Sayıştayın genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli bulunduğu hükme bağlanmıştır.

Katma bütçeli bir kurum olan Karayolları Genel Müdürlüğünce kanunlarla öngörülen hizmetlerin yürütülmesi sırasında yapılan tasarrufların, Anayasanın 160 ıncı ve 832 sayılı Sayıştay Kanununun 1 inci maddesinde gösterilen saha ve mevzua taaluk ettiği hallerde bu işlemlerin kanun ve mevzuata uygunluğunun tayin ve tesbitinin Sayıştayın başlıca görev ve yetkileri arasında olması tabii bulunmaktadır.

832 sayılı Sayıştay Kanununun 28 inci maddesinin 1 numaralı bendinin (C) fıkrasında; Kanunlarla Sayıştay denetimine tabi tutulan diğer kurumların bütün gelir, gider ve mallarıyla, nakit, tahvil, senet gibi kıymetlerinin (Emanet niteliğinde olanlar dahil) alınıp verilmesini, saklanma ve kullanılmasını denetlemek, sorumluların hesap ve işlemlerini yargılayarak kesin hükme bağlamak, aynı Kanunun giderlerin denetimine ilişkin 46 ncı maddesinin 2 numaralı bendinin (c) fıkrasında ise, İdare hesabına giren bütün işlemlerin para ve sair kıymet hareketlerinin kanun, tüzük ve yönetmeliklerdeki hükümlere uygun bulunup bulunmadığını araştırmak Sayıştaya verilen görevler arasında sayılmıştır.

Sayıştayca bu görevlerin yerine getirilmesi ve yetkilerin kullanılması, sayman hesabı denilen 832 sayılı Kanunun 26 inci maddesi ile 46 ncı maddesinde yer alan ve yukarıda zikredilen hususları kapsayan hesap üzerinden gerçekleştirilmektedir.

832 sayılı Sayıştay Kanununun “hesapların niteliği" başlıklı 40 ıncı maddesinde gelir, gider ve mat hesabının tanımı yapılmış ve anılan maddenin gider hesabına ilişkin (b) fıkrasında “Yapılan harcamaların ve bunlara ilişkin olarak alınan para ve sair kıymetlerin miktar ve mahiyetini gösteren cetvel ve defterlerle bunlarla ilgili her türlü belgeler, gider hesabını teşkil eder.” hükmü yer almış bulunmaktadır.

Madde metnindeki açık ifade ve özellikle "her türlü belgeler" deyimi karşısında, sayman hesabından, idare hesabı cetvelleri ile saymanın bir hesap devresi içindeki her türlü işlemlerine ilişkin belgelerden oluşan bir bütünü anlamak icabeder.

“Kamu Ortaklığı Fonu Hesabı” adı altında açılan bu hesap, yukarıda açıklandığı üzere bahsedilen bütünün içinde yer alan bir emanet hesabı olup, sayman hesabından ayrı düşünülmesi mümkün değildir. Esasen mesele 832 sayılı Sayıştay Kanununun bütünü içinde ele alındığında bütçe ödeneği ile emanet hesaplarının denetimi açısından her hangi bir ayırıma yer verilmemiştir.

Diğer taraftan Karayolları Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki 5539 sayılı Kanunun 30.5.1973 tarih ve 1737 sayılı Kanunla değişik 2 nci ve 15 inci maddelerinde otoyol, devlet ve il yolları olarak sınıflandırılan yolların yapım, onarım ve bakımları ile bu hususlara ilişkin işlerin aksamadan, projelerine uygun olarak yürütülmesi görevi ve sorumluluğu da Karayolları Genel Müdürlüğüne tevdi edilmiştir. Bahsi geçen protokol hükümleri arasında da projeler için yapılan ödemelerle ilgili tahakkuk müzekkeresi düzenlemek, yapılacak olan işin parayla ifade edilecek miktarlarını belirlemek müteahhidin işi taahhüt etmiş olduğu tarihte bitirilebilecek bir programa göre takip etme sorumluluğunun Karayolları Genel Müdürlüğüne ait olduğu belirtilmiştir. Nitekim Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı tarafından Sayıştaya gönderilen yazıda; "İdaremiz, otoyol projelerinin sadece finansörlüğünü yapmaktadır. Otoyol projelerinde projenin finanse edilmesi dışında Kamu Ortaklığı Fonu ve ya İdaremizin başkaca bir faaliyet veya görevi yoktur. Bu itibarla adı geçen projelere ilişkin olarak uygulanan hesap usulü ile idaremizin herhangi bir ilgisi bulunmamaktadır.” denilmiştir.

Bu durumda Karayolları Genel Müdürlüğü Saymanlığı nezdindeki Kamu Ortaklığı Fon Hesabına gönderilen paralardan yapılacak harcamalarla ilgili usulsüz işlemlerden Karayolları Genel Müdürlüğü sorumlu olacaktır. Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından yapılan bahse konu işlemlerin, Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi ve dolayısiyle Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından da denetlenmesi mümkün bulunmadığından adı geçen Genel Müdürlüğün sorumluluğunda yürütülen işlere ait harcamalar konusunda bir denetim boşluğunun ortaya çıkması kaçınılmaz olacaktır. Kaldı ki Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından yürütelen ve 832 sayılı Kanunla tayin edilen saha ve mevzua giren işlerin Sayıştay denetimine tabi olmadığı düşüncesi yürürlükteki mevzuat hükümlerine de uygun düşmeyecektir.

Açıklanan nedenlerle otoyollarla ilgili harcamaların Karayolları Genel Müdürlüğü Saymanlık hesapları meyanında Sayıştay denetimine tabi olacağı açıktır. İnceleme ve denetlemeler sırasında doğabilecek tereddütlerin veya mevzuata aykırı hususların inceleme sırasında değerlendirilmesi ile yargı yetkisi kapsamı içinde çözüme kavuşturulması tabii bulunmaktadır. Bu itibarla denetime ilişkin usul ve esasların müzakere edilmesine ve tesbitine gerek bulunmamaktadır. Diğer taraftan yapılacak inceleme ve denetimler sonucunda elde edilecek denetim bulgularının ayrıca değerlendirilmesi ve müzakere edilmesi mümkün olduğundan meselenin bu aşamada Türkiye Büyük Millet Meclisine arzına veya ilgili idarelere yazı yazılmasına da mahal bulunmamaktadır.

SONUÇ

Kamu Ortaklığı Fonu’ndan finansman temini suretiyle ve yukarıda belirtilen usullere göre Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından yapılan otoyollarla ilgili harcamaların Sayıştay denetimine tabi olduğuna,

Sayıştayca yapılacak denetimin ve incelemelerin genel hükümler çerçevesinde yürütülmesi tabii bulunduğundan, denetim tarzına ilişkin usul ve esasların ayrıca tesbitinin gerekli olmadığına,

Denetim bulgu ve sonuçlarının yargı yetkisi kapsamında değerlendirilmesi tabii bulunduğundan meselenin bu aşamada Türkiye Büyük Millet Meclisine arzına veya ilgili idarelere yazı yazılmasına mahal olmadığına,

14.10.1993 tarihinde çoğunlukla karar verildi.

AZINLIK DÜŞÜNCESİ

Otoyol projeleri, Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkartılarak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi projeleri arasına alınmakla, bu projelere ait ihaleler, 2983 sayılı Kanunun 13 üncü maddesinde yer alan “Bu kanunla yapılması öngörülen işlerde 2886 sayılı Devlet ihale Kanunu, 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu hükümleri uygulanmaz,” hükmüne dayanılarak Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmadan yapılmış ve bunun sonucu olarak da bu ihalelere ait sözleşme dosyalan tescil için Sayıştaya gelmediği gibi bu sözleşmelere dayanılarak yapılan ödemeler de 1050 ve 832 sayılı Kanunlara tabi olmaksızın özel hesaplardan ve Sayıştay denetimi dışında yapılmıştır.

Otoyolların yapım hızında artış sağlamak amacıyla otoyol projelerinin Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkarılarak Kamu Ortaklığı İdaresi Yatırım projeleri arasına alınmasının, Kamu Ortaklığı İdaresinin gerek iç, gerekse dış krediler sağlayarak bu projelere finansman açısından büyük olanaklar yaratmasından kaynaklandığı düşünülmektedir.

Zira, 1986 yılından çok daha önce 1957 yılında 5539 sayılı Kanuna ek olarak çıkartılan 7054 sayılı Kanunun 1 inci maddesiyle, “Karayolları Genel Müdürlüğünün görevleri dahilindeki işlerden genel hükümler dairesinde ihalesi mümkün görülmeyen yol, köprü ve tünellerin Maliye ve Gümrük Bakanlığının görüşüne istinaden Bakanlar Kurulundan karar alınmak suretiyle 2490 sayılı Artırma Eksiltme ve ihale Kanunu ile 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 83 ve 135 inci maddeleri hükümlerine tabi olmaksızın fenni liyakatleri ve iktidarları Bayındırlık ve İskân Bakanlığınca kabul edilmiş yerli veya yabancı uzman firmalara veya icabında bu firmalardan birine pazarlıkta yaptırmaya, işletmeye selâhiyetlidir.” denilmek suretiyle özellikli işlerden sayılan otoyolların ihalelerinin 2490 sayılı Kanunun yerini alan ve 1983 yılında yürürlüğe giren 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 83 ve 135 inci maddeleri hükümlerine tabi olmaksızın yapılabilecek hükme bağlanmış; aynı Kanunun 2 nci maddesindeki “bu işlere ait inşaat ve kontrol masrafları nakit veya Hazine bonosu ile ödenir" hükmü ile finansman konusunda kolaylık getirilmiş; aynı zamanda 3 üncü maddesi ile de bu tesislerin amortisman, bakım ve işletme masrafları gibi bilcümle masrafları karşılığı olarak mururiye alınacağı hükmü getirilmiştir. Halen yürürlükte bulunan bu kanuna göre, özellikli işlerden olan otoyol ihalelerinin Maliye ve Gümrük Bakanlığı görüşüne dayanılarak alınacak Bakanlar Kurulu Kararı ile 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun 83 ve 135 inci maddeleri hükümlerine tabi olmadan yapılması, ancak bu konuda maddede her hangi bir hüküm yeralmadığından her türlü işlemin 832 sayılı Sayıştay Kanunu hükümlerine tabi olması mümkün olduğu halde bu yola gidilmemiş, gerek 5539 gerekse 7054 sayılı Kanunlarda öngörülmeyen bir yola başvurularak otoyol projelen Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkartılarak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı yatırım projeleri arasına alınmıştır.

Ayrıca, bu otoyollarla ilgili olarak Kamu Ortaklığı İdaresince sağlanan finansman, Maliye ve Gümrük Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünün 14.8.1986 tarih ve Muh.İşle. 12-7011-15157817 sayılı yazılarında belirtildiği üzere Karayolları Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığında açılan (330 Kamu Ortaklığı Fon Hesabı) adlı özel bir hesapla tutularak ödemeler bu hesaptan yapılmış, yasal kesintiler avans ve krediler ve tahakkuk işlemleri ise genel hükümler çerçevesinde saymanlığın diğer işlemleri ile birlikte yürütülmüştür. Maliye ve Gümrük Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Muhasebat Genel Müdürlüğünün görevlerini belirleyen 11 inci maddesi hükmü, Kamu Ortaklığı Fonundan yapılan bir harcamanın bu şekilde Katma Bütçe hesabı içerisinde muhasebeleştirilmesine imkân vermemektedir. Çünkü, bugüne kadar yapılan uygulamalarda, 1050 ve 832 sayılı Kanunlar ile 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede yer alan hükümler gereği genel, katma ve özel bütçeli dairelerle bunlara bağlı sabit ve döner sermayeli veya fon şeklinde kurulan saymanlıkların muhasebe kayıtlarının yalnız kendi bütçelerine ait olmaları, birbirleri içine girmemeleri esası gözönüne alınarak düzenlenmiştir. 1050 ve 832 sayılı Kanunlara tabi olmayan Kamu Ortaklığı Fon hesabının katma bütçe hesabı içinde bu şekilde muhasebeleştirilmesinin doğru olmadığı düşünülmekledir. Nitekim, Devlet Su işleri, Demiryolları, Limanlar ve Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü gibi yatırımcı kuruluşlara Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı tarafından sağlanan finansman, kendi bütçelerine dahil edilmekte ve ayrı bir hesapla tutulmamaktadır ki doğru olan da budur.

Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından Karayolları Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığına yazılan yazıda belirtilen hesap usulüne ilişkin hususlar, Kamu Ortaklığı Fonu Yönetmeliği’nin 12 nci maddesinde yer alan ve gelir ortaklığı senedi uygulamasına tabi tutulan alt yapı tesislerinin işletme, bakım, onarım, idame ve benzeri giderlerine ilişkin harcamalarla ilgili olup, altyapı tesislerinin proje ve yapımı işlerinde bu özel hesabın işletilmesi de mevzuata aykırı bulunmaktadır.

Diğer taraftan, Kamu Ortaklığı Yüksek Kurutunca verilen 30 Nisan 1992 tarih ve KOF 1992/11 sayılı kararda da aynen:

“Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu’nca

23 Aralık 1990 tarih ve 20734 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan, 1991 yılı Yatırım Programı ile Kamu Ortaklığı İdaresi Yatırım Programı kapsamına dahil edilen ve Programda

1- 91 E04 0160 sayı ile yeralan "Haliç Köprüsünün Genişletilmesi ve Onarımı" projesi ile,

2- 91 E04 0150 sayı ile yeralan "Etüd-Proje" işleri kapsamından,

(i) İstanbul-Bursa-Balıkesir-İzmir

(ii) Gaziantep-Şanlıurfa

Otoyolları Proje ve Mühendislik Hizmetlerinin;

Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliği’nin kamu kurum ve kuruluşlarına iş yaptırılmasıyla ilgili 59/a maddesi gereğince Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından kendi usullerine göre yaptırılmasına,

30.4.1992 tarihinde karar verilmiştir." denilmiş olmasından, Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının da 1992 yılından sonra otoyol ihalelerinin 2886 ve 832 sayılı kanunlar kapsamında olacak şekilde yapılmasını istediği anlaşılmaktadır. Ancak bu durumda ödemelerin de 832 ve 1050 sayılı kanunlara uygun şekilde kayıtlara intikal ettirilmesi gerekecektir.

Otoyollarda yapım hızını artırmak amacıyla da olsa, 1987 yılından bu yana proje tutarları büyük miktarlara ulaşan otoyol ihalelerinin, otoyol projelerini Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkararak Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı yatırım projeleri arasına almak suretiyle 2953 sayılı Kanun hükümlerine göre yürürlüğe konan Başbakanlık Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliği hükümlerine göre yapılması 832, 1050 ve 2886 sayılı Kanun hükümlerine aykırı bulunmaktadır.

Diğer taraftan 832 sayılı Sayıştay Kanununun değişik 30 uncu maddesinde “Sayıştayın denetimine tabi daire ve kurumlarca harcamaya ilişkin olarak yapılan sözleşmelerle her türlü bağıtlar tescile, genel ve katma bütçeli dairelerin kadro ve ödenek dağıtım işlemleri önceden vizeye tabidir." hükmü karşısında, çoğunluk görüşünde de ifade edildiği gibi mevzuata aykırı olarak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi tarafından yapılan ihaleleri ve bunlarla ilgili sözleşme ve bağıtları Sayıştayın denetimine tabi daire ve kurumlarca harcamaya ilişkin sözleşme ve bağıtlar olarak kabul etmek mümkün değildir.

Bu durum karşısında Sayıştayın sözleşmeler üzerindeki tescil ve dolayısıyla ön denetim yetkisi fiilen ortadan kaldırılmış olmaktadır.

Sonuç olarak;

Otoyol projelerinin Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkarılarak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı yatırım projeleri arasına alınmasına ilişkin karar ve işlemler 5539, 1050, 2886 ve 2983 sayılı Kanunlara ve diğer taraftan uygulama şekli de Bütçe Kanunlarına aykırı olduğundan durumun Türkiye Büyük Millet Meclisine yazılması gerekmektedir.

Bu nedenlerle konunun Türkiye Büyük Millet Meclisine yazılmaması yolundaki çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

AZINLIK DÜŞÜNCESİ

20.4.1986 tarih ve 86/10611 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı projeleri arasına alınarak, bu kuruluşun mevzuatına göre ihale edilen ve Karayolları Genel Müdürlüğü bütçesinde yer almayan otoyol harcamaları. Karayolları Genel Müdürlüğü Merkez Saymanlığınca yapılmakladır. Yapılan harcamaların dayanağı olan hakediş raporlarının ve buna bağlı ödemelerin Sayıştayca incelenmesi mümkün olmakla birlikte, kararımızda belirtilen ve idari işlemler sonucu uygulanan mevzuata aykırı hususların düzeltilmesinin mümkün bulunduğu anlaşılmaktadır. Bu uygulamalar sonucu ortaya çıkan durumun düzeltilmesi için ilgili idarelere yazı yazılması ve alınacak cevabın denelim bulguları ile birleştirilerek değerlendirilmesi gerekir.

AZINLIK DÜŞÜNCESİ

Kamu Ortaklığı Fonundan finansman temini suretiyle, Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından yapılan otoyollarla ilgili harcamaların Sayıştayca denetleneceğine karar verildikten sonra, meselenin hangi usul ve esaslara göre denetleneceğinin de tesbit edilmesi gerekmektedir. Varılan bu sonuca göre inceleme ve denetlemelerin hangi mevzuat hükümlerine göre yürütüleceği, doğabilecek tereddütlerin neler olabileceği hususunun da uygulamaya yön verilmesi bakımından müzakere edilerek karara bağlanması icabedeceği düşüncesiyle, çoğunluk kararının denetim usul ve esaslarına ilişkin bölümüne katılmıyoruz.

AZINLIK DÜŞÜNCESİ

Karayolları Genel Müdürlüğünce; 1986 yılı programında yer alan ve Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı idaresi Başkanlığı tarafından finanse edilecek otoyol projelerinin, Karayolları Genel Müdürlüğü Yatırım Programı dışına çıkarılmasının Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığından talep edilmesi üzerine konunun Yüksek Planlama Kurulunda incelenmesi sonunda düzenlenen 14.4.1986 tarih ve 20 numaralı raporda; "Karayolları Genel Müdürlüğü'nün 1986 yılı programında yer alan ekli listede gösterilen otoyol projelerinin, Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının kendi usullerine göre yaptırılmasına imkan vermek bakımından 1986 yılı programında yer alan Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkarılarak Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı projeleri olarak yer alması uygun görülmüş ve konunun Bakanlar Kuruluna arzına 223 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 34 üncü maddesine göre karar verilmiştir." denilmiş olup işbu rapor, Bakanlar Kurulunun 20.4.1986 tarih ve 86/10611 sayılı Kararı ile kabul edilmiştir.

Mezkûr Bakanlar Kurulu Kararı üzerine alınan 2.7.1986 tarih ve K-23 sayılı Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu Kararında;

"1 - Karayolları Genel Müdürlüğü yatırım projeleri arasından çıkarılarak Kamu Ortaklığı idaresi Başkanlığı projeleri arasında yer alması uygun görülen otoyol projelerinden henüz ihalesi yapılmamış olan bölümlerle ilgili ihale işlemlerinin, Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı idaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliğinin ihale usullerine tabi olmaksızın kamu kurum ve kuruluşlarına iş yaptırılması ile ilgili 59/a maddesi gereğince; Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanıp Bayındırlık ve İskân Bakanı tarafından onaylanan ihale usul ve esaslarına göre Karayolları Genel Müdürlüğünce yürütülmesine,

2 - Bahsi geçen otoyolların finansmanı için Kamu Ortaklığı Fonundan Maliye ve Gümrük Bakanlığı Karayolları Merkez Saymanlığı hesabına aktarılan tutarların saymanlık tarafından emanet hesabına alınarak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresince belirlenecek esaslar dahilinde Karayolları Genel Müdürlüğünce verilecek talimatlara istinaden, gerekli kanuni kesintiler yapıldıktan sonra ilgili yerlere ödenmesine ve bu ödemelerden yapılan kesintilere ait kanuni vecibelerin saymanlık tarafından yerine getirilmesine,

3 - Yukarıda zikredilen projelerden ihalesi yapılmış ve yapılacak olan işlerle ilgili sair icraat ve finansman muamelelerinin Toplu Konut ile Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı ile Karayolları Genel Müdürlüğü arasında imzalanacak birer protokolle düzenlenmesine karar verilmiştir." denilmiş ve bu kararın 3. maddesi uyarınca Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı ile Karayolları Genel Müdürlüğü arasında imzalanan 2.7.1986 tarihli protokolün "Karayolları Genel Müdürlüğünün yapacağı işler" başlığını taşıyan 1 inci maddesinde; "(İDARE) programına alınan ve yukarıda (PROJE) adı altında sıralanan projelerin, mülkiyeti (KGM) uhdesinde kalmak üzere, (İDARE) adına 2983 sayılı Kanun çerçevesinde gerçekleştirilmesini sağlamak gayesiyle;

1.1 - Proje, yapım ve kontrollük işlerini, ihale usul ve esasları KG M tarafından hazırlanıp Bayındırlık ve İskan Bakanı tarafından onaylanmak suretiyle, taahhüte bağlayarak sözleşme akdetmek, aynı projeler kapsamında diğer kuruluşlarca yapılması gerekli hizmetler için protokoller imzalamak, projelerin yürütülmesi ile ilgili dış transferler, kamulaştırmalar gibi her türlü hizmetleri yapmak," hükmü yer almıştır.

2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 89 uncu maddesinde; bu kanun hükümlerinin uygulanmasının mümkün olamıyacağı hallerde, bu kanun hükümleri dışında kalınması hakkında Bakanlar Kurulu Kararı alınmak, ihale usul ve esasları idarelerince hazırlanıp ilgili Bakanın onayı ile belirlenmek suretiyle ihale yapılabileceği hükmüne yer verilmiştir.

Bahse konu işler için de, topluca Bakanlar Kurulu Kararı alınmış ve Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından hazırlanıp ilgili Bakan tarafından onaylanan ihale usul ve esaslarına göre ihale yapılmıştır. Yapılan ihalelerde uygulanan yöntemlerin, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

Diğer taraftan; Maliye Bakanlığınca Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi tarafından Karayolları saymanlıklarına gönderilen paraların takip edilmesi için "Kamu Ortaklığı Fon Hesabı " (KOF) adı altında yeni bir hesap açılması istenilmiştir. Karayolları saymanlıklarınca bu hesaba ait muhasebe işlemleri ile ödemelerin, Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından Karayolları Genel Müdürlüğüne gönderilen yazıda hesabın işleyişi ile ilgili olarak verilen talimata göre yapıldığı tespit edilmiştir.

Adı geçen hesabın, mahiyeti ve işleyişi itibariyle emanet hesaplarından farklı bir yanı bulunmamaktadır. Söz konusu otoyol ihalelerine ilişkin olarak yapılan tahsilat ve ödemelerin, emanet hesabı içerisinde ayrı bir parti halinde takibedilmesi mümkün iken, hesabın mizanda ayrıca görülmesi ve izleme kolaylığı bakımından "330 Kamu Ortaklığı Fon Hesabı " adı altında ayrı bir hesap açılmasının tercih edilmiş olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim, Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulunun 2.7.1986 tarih ve K-23 sayılı kararının 2 nci maddesinde de; Kamu Ortaklığı Fonundan Karayolları Saymanlıkları hesabına aktarılan tutarların, saymanlık tarafından emanet hesabına alınacağı ve belirlenecek esaslar dahilinde gerekli kanuni kesintiler yapıldıktan sonra ilgili yerlere ödeme yapılacağı hükmü yer almaktadır.

Çoğunluk görüşünde de belirtildiği üzere, saymanlık hesabı içerisinde yer alan emanet işlemleri, Sayıştayın denetimine tabi olduğundan bir emanet hesabı olan Kamu Ortaklığı Fon Hesabına alacak ve borç kaydedilen tutarlara ilişkin işlemlerin de Sayıştayca denetlenmesi gerekir.

Sonuç olarak, Otoyolların, Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresince yaptırılmasında genel hükümlere aykırı bir husus bulunmamaktadır. Sayıştay denetçileri tarafından yapılacak inceleme ve denetlemeler sonucunda; uygulamada hatalı işlemlerin yapıldığının tesbit edilmesi halinde, bu konular hakkında o saymanlık hesabını yargılayan Sayıştay Dairesince bir karar verileceği tabiidir.

Yukarıda arzettiğim nedenlerle konunun, Türkiye Büyük Millet Meclisine arzına veya idareye bildirilmesine gerek olmadığı görüşündeyim.

AZINLIK DÜŞÜNCESİ

Otoyolların yapım, onarım ve bakım işinin Karayolları Genel Müdürlüğüne ait bir iş olduğu bu nedenle bu projelerin Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi projeleri arasına konulmasının 2983 ve S539 sayılı Kanunlara aykırı olduğu ifade edilmektedir.

29.2.1984 tarih ve 2983 sayılı Kanunun 7/c maddesinde Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının "Gerektiğinde her çeşit araştırma, proje ve taahhüt işlemlerinin sözleşmeyle yapılmasını temin etmek"le görevli olduğu ifade edilmiştir. Maddede "her türlü" ifadesi kısıtlayıcı değil, geniş anlamlı bir ifadedir. 5539 sayılı Kanundan sonra 1984 yılında çıkarılan bir kanun olan 2983 sayılı Kanunun 5539 sayılı Kanuna aykırı hükmünden bahsetmek mümkün değildir. Kaldı ki, her yıl çıkarılan yıllık programlarda Kamu Ortaklığı Fonu tarafından finanse edilip Kamu Ortaklığı İdaresince yaptırılacak yatırımlar gösterilmekte ve yılı bütçe kanunlarında da bu programlardaki yılı içinde yapılacak değişikliklerin programın kabulündeki usule göre yapılacağı hükmüne yer verilmektedir. Bu hükümlere uyularak değişiklik yapılmış olup çoğunluk görüşünde bunun aksine bir görüş de yoktur.

Çoğunluk görüşünde örnek olarak gösterilen 1992 yılı Bütçe Kanununun 22 nci maddesi hükmü mutlak bir hüküm olmayıp, Maliye ve Gümrük Bakanlığına verilen bir yetki hükmüdür. Bakanlık bu hükmü kullandığı zaman bu gelirler bütçe içine alınacaktır. Ancak kullanılmadığı zaman ise fonda katacak ve 2983 sayılı Kanun hükmüne göre kullanılacaktır.

Çoğunluk görüşünde yer verilen aynı yıl Katma Bütçeli İdareler Bütçe Kanununun 4/a maddesi hükmü yine bir yetki hükmüdür. Madde hükmündeki "anlaşma şartları " ifadesini olaya uygularsak Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi ile Karayolları Genel Müdürlüğü arasında yapılan protokola göre işlem yapılmıştır. Yatırıma ait harcama Kamu İdaresi Fonundan karşılanmakta olup bu işe ait paralar herhangi bir şekilde Karayolları Genel Müdürlüğü bütçesine ne gelir kaydedilmiştir ve ne de bu giderler için bu bütçeden bir harcama yapılmıştır.

Karayolları Genel Müdürlüğü bu konuda sadece müşavirlik görevini yerine getirmektedir. Çünkü her harcama sonunda Kamu Ortaklığı Fonuna mal edilmekte olup bu fonda 2983 sayılı Kanunun 15 inci maddesi gereğince Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun denetimine tabidir. Ayrıca aynı kanunun 13 üncü maddesinde de bu kanunla yapılması öngörülen işlerin 2886, 1050 ve 832 sayılı Kanunlara tabi olmadığı hükmüne yer verilmiştir. Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının yatırım programında yer alan işler 2983 sayılı Kanununun 7/c, d maddesindeki hükümlerden kaynaklandığından yapılan işlerin bu kanunlara aykırılığını ileri sürmek mümkün değildir.

Bu nedenle otoyollara ait projelerin Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi projeleri arasında yeralmasının ve Karayolları Genel Müdürlüğü projelerinden bazılarının bu idareye devredilmesinin mevzuata aykırı bir yanı yoktur.

Harcamalar, 2983 sayılı Kanunla, 832 sayılı Kanun dışında olduğundan, sadece protokol ve Maliye Bakanlığınca tespit edilen esaslara göre Karayolları Genel Müdürlüğü Saymanlıklarınca takip edilmiş olmasının bu harcamaların Sayıştay denetimine tabi olacağını göstermez.

Bu nedenlerle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.